Ferill 27. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1995. – 1064 ár frá stofnun Alþingis.
119. löggjafarþing. –
27
. mál.
71. Nefndarálit
um frv. til l. um breyt. á l. vegna aðildar Íslands að Alþjóðaviðskiptastofnuninni.
Frá 1. minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.
Afstaða 1. minni hluta nefndarinnar til frumvarpsins kemur fram annars vegar í þessu nefndaráliti og hins vegar í þeim breytingartillögum sem undirritaður flytur við frumvarpið. Að öðru leyti mun 1. minni hluti gera grein fyrir afstöðu sinni við frekari umræðu málsins.
Þrátt fyrir nauman tíma til að skoða málið brugðust fjölmargir umsagnaraðilar fljótt og vel við tilmælum um að skila nefndinni álitsgerðum eða koma sjónarmiðum sínum á framfæri munnlega. Að lokinni þeirri umfjöllun er ljóst að frumvarpið gengur að meginstefnu til þvert á yfirlýstan tilgang Úrúgvæ-lotu GATT-samningsins og Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (WTO). Þetta skýrist nánar þegar eftirtalin meginatriði eru skoðuð nánar:
1 .
Yfirlýstur tilgangur landbúnaðarkafla Úrúgvæ-lotu GATT-samningsins er að aflétta banni við viðskiptum með landbúnaðarafurðir, afnema viðskiptahindranir, lækka tolla og stuðla smám saman að samkeppni um verð og gæði í framleiðslu og viðskiptum með landbúnað
arvörur. Jafnframt er umsamið að tryggja megi framleiðendum landbúnaðarvara sam
keppnisvernd á sex ára aðlögunartímabili. Nauðsyn samkeppni í þessum viðskiptum sem öðrum sést m.a. af því að ríkjandi verndarstefna hefur hvarvetna brugðist. Aðeins brot af landbúnaðarframleiðslu heimsins er í frjálsum viðskiptum á heimsmarkaði. Afleiðingin er m.a. sú að framleiðni í landbúnaði hefur dregist langt aftur úr þeim greinum þar sem aðhalds samkeppni í frjálsum viðskiptum gætir. Ísland hefur lengi verið í hópi þeirra þjóða sem lengst hafa gengið í verndarstefnu. Þrátt fyrir það hafa tekjur bænda lækkað langt umfram tekjur annarra stétta en verð til neytenda er eitthvert hið hæsta sem dæmi eru um á byggðu bóli. Framleiðni hefur einnig dregist langt aftur úr öðrum greinum. Framleiðni í mjólkurframleiðslu og vinnslu hefur farið lækkandi sl. 20 ár um 30–35% (hvort heldur mælt er á kvarða fjármuna eða vinnuafls); framleiðni í sláturiðnaði hefur staðið í stað í 20 ár og var þó lág fyrir. „Skipulögð fátækt“ eru þau einkunnarorð sem bændur sjálfir nota til að lýsa afleiðingum þessa ríkisrekna einokunarkerfis. GATT-samn
ingurinn er því kærkomið tækifæri til þess að leysa bændur úr viðjum úrelts kerfis og bjóða neytendum betri kjör í framtíðinni.
2 .
Umfjöllun í efnahags- og viðskiptanefnd um þetta frumvarp leiðir í ljós að það sem fyrir höfundum frumvarpsins vakir gengur þvert á yfirlýstan tilgang GATT-samninganna. Þótt innflutningsbann sé formlega afnumið eru lagðir svo háir tollar á innflutning að hann er útilokaður í reynd nema í sérstökum undantekningartilvikum. Tilgangur frumvarpshöf
unda er því sá að útiloka samkeppni og viðhalda þar með óbreyttu ástandi. Þessir ofurtoll
ar (þ.e. tollar sem útiloka viðskipti) eiga ekkert að lækka á sex ára aðlögunartíma. Þetta eru megináhrif frumvarpsins. Þetta ber þeim saman um sem við kerfið eiga að búa, sbr. umsagnir Hagkaups hf., Neytendasamtakanna, Íslenskrar verslunar, Sambands veitinga- og gistihúsa, Samtaka iðnaðarins o.fl. Árið 1992 reyndi Þjóðhagsstofnun að meta hvaða áhrif GATT-samningurinn mundi að líkindum hafa í framkvæmd á markaðshlutdeild inn
fluttra landbúnaðarvara á innlendum markaði. Samkvæmt vitnisburði forstjóra Þjóðhagsstofnunar fyrir efnahags- og viðskiptanefnd eru verndaráhrif þessa frumvarps verulega meiri (allt að 25%) en Þjóðhagsstofnun áætlaði árið 1992, enda ekki gert ráð fyrir neinni lækkun tollverndar á aðlögunartíma samkvæmt frumvarpinu.
3 .
Þessi megináhrif frumvarpsins, að útiloka innflutning og þar með samkeppni, koma með skýrum hætti fram í eftirfarandi umsögn forstjóra Hagkaups, dags. 7. júní sl.:
„Það er skoðun okkar að frumvarpið, verði það að lögum, muni ekki ná þeim yfirlýsta tilgangi að opna fyrir innflutning á landbúnaðarafurðum til Íslands umfram það sem verið hefur. Gildir þá einu hvort um er að ræða innflutning samkvæmt svonefndum lágmarksað
gangi eða innflutning með 30% tollum og krónutölujöfnun. Báðar aðferðirnar leiða til
mun hærra verðs á innfluttri vöru en innlendri og er munurinn ekki 30% eins og í fyrstu mátti skilja heldur mun meiri og í raun
óviðráðanlegur í flestum tilfellum.“
4 .
Samkvæmt GATT-samningunum er heimilt að umreikna afnám innflutningsbanns í tolla. Þetta eru svokallaðar tollbindingar, sem eru hámarkstollar, en jafnframt heimildarákvæði. Tollbindingar eru fundnar með því að finna út erlent viðmiðunarverð (á viðmiðunarárum 1986–1988) og innlent heildsöluverð. Verðmunurinn er jafnaður með tollbindingunni, þ.e. hinn heimilaði hámarkstollur.
Höfundar þessa frumvarps fara þá leið að beita samsettum tollum: Annars vegar 30% verðtolli og hins vegar magntolli sem er föst krónutala á kíló. Með því að gefa sér óraun
hæfar viðmiðanir í báða enda fá þeir út himinháa krónutölujöfnun, þ.e. hinn svokallaða magntoll. Annars vegar er hið svokallaða „heimsmarkaðsverð“ miklum mun lægra en raunverulegt viðskiptaverð sem íslenskir innflytjendur eiga kost á, sbr. töflur sem Hag
kaup lagði fram í nefndinni. Hins vegar eru auglýst innlend heildsöluverð einokunaraðila sem í mörgum tilvikum eru hærri en raunverulegt smásöluverð stórmarkaða. Útkoman er tollur sem er nægilega hár til að útiloka innflutning. En ekki alveg svo hár að hann rek
ist upp í tollbindingarnar, þ.e. hámarksheimildina. Tilgangurinn með því er að losna við þá skyldu að lækka tollverndina um 36% (að lágmarki 15%) á sex ára aðlögunartímabil
inu. Þessi aðferð frumvarpshöfunda er það sem sérfræðingar hafa kallað á erlendu máli „dirty tarification“. Þessari aðferð er skilmerkilega lýst í umsögn Íslenskrar verslunar en þar segir svo:
5 .
„Samkvæmt tollviðauka 1, sem lagður er fram með framannefndu frumvarpi, er hagur neytenda algerlega fyrir borð borinn og íslenskum landbúnaði tryggð einokun um ókomna tíð. Hinir háu verndartollar, eða ofurtollar, sem þar er að finna, gera með öllu ómögulegt að halda hér uppi virkri samkeppni milli innlendra og innfluttra landbúnaðarafurða.
Ofurtollar þessir eru réttlættir með því að þeir séu mismunur á heimsmarkaðsverði annars vegar og heildsöluverði innanlandsframleiðslu hins vegar.
ÍSLENSK VERSLUN
hafnar þessari skýringu alfarið. Hvort tveggja er að hið svokallaða heimsmarkaðsverð er bæði óskýrt og óskilgreint hugtak. Það brýtur gegn þeirri meg
inreglu samningsins að miðað skuli við viðskiptaverð í tolli. Þá er auk þess tilgreint í við
auka 5 við landbúnaðarsamning GATT 1994 að miða skuli við meðaltal cif-einingarverðs í innflutningi við umreikning yfir í tollígildi. Notkun heimsmarkaðsverðs er klárlega í andstöðu við það. Þá hafna samtökin með öllu að til sé nothæft og marktækt heildsölu
verð í landbúnaði. Slíkt verð getur aldrei myndast nema í frjálsri samkeppni á markaði sem opinn er jafnt fyrir innlendan sem innfluttan varning. Slíkt verð getur aldrei myndast í skjóli einokunar og tollmúra.“
6 .
Þessi dæmi sýna að fyrir höfundum frumvarpsins vakir að leggja á tolla sem útiloka viðskipti og þar með samkeppni og viðhalda óbreyttu kerfi í reynd. Þar með er það tækifæri, sem GATT-samningurinn gaf til að stíga fyrstu skrefin frá einokun til samkeppni í þágu bænda jafnt sem neytenda, misnotað. Stefna frumvarpsins er því enn eitt dæmið um óbil
gjarna hagsmunavörslu í þágu ríkjandi einokunarkerfis. Höfundar hafna þeirri leið að veita framleiðendum og vinnsluaðilum eðlilega tollvernd í upphafi sem gæti þó opnað fyrir takmarkaðan innflutning. Það hefði orðið hvati til lækkunar kostnaðar, endurskipu
lagningar og hagræðingar í framleiðslu og vinnslu, en án slíks aðhalds frá samkeppni er engrar hagræðingar eða framleiðniaukningar að vænta. Ekkert samráð var haft við samtök neytenda eða viðskiptaaðila við undirbúning málsins.
7 .
Samband veitinga- og gistihúsa segir í umsögn sinni að „með þessum tollum [sé] fyrir fram verið að verðleggja erlendar vörur út af markaðnum“. Skoðanakannanir meðal er
lendra ferðamanna sem sækja Ísland heim sýna að hið ofurháa matarverð er aðalumkvört
unarefnið og það sem helst dregur úr aðsókn ferðamanna til landsins. Nú er svo komið að ferðaskrifstofur hafa máltíðir ekki innifaldar í tilboðum sínum til erlendra umboðsað
ila í því skyni að reyna að lækka kostnað ferðamanna. Þetta kom fram í vitnisburði full
trúa Sambands veitinga- og gistihúsa fyrir nefndinni. Í skriflegri umsögn sambandsins segir á þessa leið: „Veitingahúsin áttu sér þá von að eðlilegur innflutningur landbúnaðarvara mundi leiða til fjölbreyttara úrvals vörutegunda á lægra verði svo og leiða til þess að eðlilegt verð myndaðist á íslenskum landbúnaðarafurðum. Með samþykkt þessa frum
varps er sú von orðin að engu.“
8 .
Samkvæmt GATT-samningunum er Ísland skuldbundið til að heimila svokallaðan lágmarksmarkaðsaðgang (3–5% markaðshlutdeild viðkomandi vöru) á lágum tollum. Þetta er hugsað sem trygging fyrir lágmarkssamkeppnisáhrifum, strax í upphafi. Frumvarpshöf
undar fara með tolla í þessu tilviki upp í hæsta leyfilegt hámark (32% af tollbindingu). Þessir „lágu“ tollar eru á bilinu frá
60 upp í 254%. Þetta þýðir að smásöluverðið verður í nær öllum tilvikum umfram núverandi smásöluverð, t.d. í stórmörkuðum. Kjúklingar hafa verið nefndir sem hugsanleg undantekning en skýringin á því er sú að verðlagning þeirra innan lands er óeðlilega há fyrir. Til samanburðar er vert að hafa í huga að hæstu rauntollar í gildandi tollskrá eru um 30%, en að meðaltali eru þeir 3,7%. Að kalla tolla á bilinu 60–254% „lága“ tolla flokkast því undir „gálgahúmor“. Umræddur lágmarksaðgangur stendur því ekki undir nafni og er fremur sýnd veiði en gefin. Þessir tollar lækka heldur ekki á aðlögunartímanum. Þá ber að hafa í huga að um er að ræða fjarlægðarvernd gagnvart innflutningi til Íslands. Hana má meta frá ca. 10% upp í yfir 30% (t.d. blóm og grænmeti).
9 .
Samkvæmt 19. gr. frumvarpsins skal landbúnaðarráðherra úthluta tollkvótum til innflytjenda. Berist umsóknir um meiri innflutning en sem nemur tollkvóta vörunnar skal hlut
kesti ráða úthlutun. Þetta getur orðið umtalsverður „lottóvinningur“ fyrir heildsala. Verði einhver hvati í undantekningartilvikum til innflutnings munu innflytjendur bjóða vöruna sem næst markaðsverði. Það þýðir að neytendur munu ekki heldur njóta góðs af verð
lækkunum. Fremur en láta hlutkesti ráða í slíku tilviki er eðlilegra að „rentan“ af þessum viðskiptum gangi í ríkissjóð og þess vegna er lagt til að kvótarnir verði seldir á uppboði.
10 .
Því er haldið fram að þær aðferðir, sem höfundar frumvarpsins nota til að spenna tolla upp úr öllu valdi og komast hjá því að lækka þá á aðlögunartímanum, viðgangist líka hjá öðrum aðildarríkjum WTO. Sú fullyrðing stenst ekki. Þannig beitir ESB 20% verðtolli og magntolli, en með fjölmörgum undanþágum í mikilvægum flokkum sem vega þungt í neyslu almennings. T.d. fella þeir niður magntoll á nautakjöt; svínakjöt ber lágan magn
toll og verðtollur er lækkaður niður í 3%. Kjúklingar eru að meginhluta til á núll-tolli; sömu sögu er að segja um þær ostategundir sem vega þyngst í neyslunni. Að því er varðar lágmarksmarkaðsaðgang miða þeir við 32% af
rauntollum sem eru mjög lágir í samanburði við grunntaxta hámarkstollanna samkvæmt þessu frumvarpi. Verðtollurinn er síðan lækkaður á aðlögunartímanum úr 20% í 12,8%. Meira að segja Norðmenn, sem lengi hafa verið Íslendingum fyrirmynd um verndarstefnu, bjóða þær tollalækkanir sem áttu að koma til framkvæmda í lok aðlögunartímans strax í upphafi.
11 .
Þeim ósið er viðhaldið í þessu frumvarpi að ætla löggjafarvaldinu að framselja í hendur landbúnaðarráðherra ótæpilegar heimildir til úthlutunar á fémæti (innflutningsleyfi), ákvörðunar á gjöldum (eftirlitsgjald), ráðstöfunar fjármuna úr sjóðum o.s.frv. Allt flokk
ast þetta undir lagalegan óþrifnað en hefur lengi verið einkennandi fyrir íslenska landbún
aðarlöggjöf. Þetta viðgengst þrátt fyrir að fallið hafi hæstaréttardómar sem flokka slíkt undir stjórnarskrárbrot og lærðir lögfræðingar hafi gefið út heil rit með rækilega rök
studdri ádrepu á slíkt lagafúsk. Sömu sögu er að segja um þetta frumvarp þegar kemur að verkaskiptingu ráðuneyta. Tollskrá heyrir undir fjármálaráðherra. Í raun réttri ætti landbúnaðarráðherra ekkert að hafa með framkvæmd tolla að gera frekar en aðrir fagráð
herrar (t.d. iðnaðarráðherra um tolla á iðnaðarvörum). Úthlutun kvóta er ævinlega af hinu illa eins og öll skömmtunarkerfi. Lengi getur þó vont versnað þegar landbúnaðarráðherra er ætlað að úthluta slíku fémæti, sem að réttu lagi heyrir undir viðskiptaráðuneytið. Í 21. gr. frumvarpsins, b-lið, er fellt niður ákvæði er mælti fyrir um nefnd þriggja manna land
búnaðarráðherra til ráðuneytis við álagningu verðjöfnunargjalda (nú tolla). Fjármálaráð
herra og viðskiptaráðherra áttu að tilnefna fulltrúa í nefndina. Hugmyndin var sú að þess
um ráðuneytum væri betur treystandi til að gæta hagsmuna neytenda og viðskiptaaðila gagnvart einokunarkerfi landbúnaðarins, enda mætti skjóta ágreiningi ef upp kæmi til rík
isstjórnar. Hér er gerð tillaga um að þessi nefnd verði endurreist í von um að neytendur og viðskiptaaðilar eigi fremur eitthvert hald í embættisfærslu þessara ráðuneyta þegar landbúnaðarkerfið fer offari í hagsmunavörslu sinni.
12 .
Helstu breytingartillögur 1. minni hluta eru eftirfarandi:
a .
Við 2. gr. er sú breytingartillaga gerð að hámarkstollur (þegar tollbinding miðast bæði við verð og magn) miðist við þá bindingu sem
lægri álagningu leyfir. Þetta þýðir í reynd að tollverndin mun lækka um 15% að meðaltali á sex ára aðlögunartíma eins og til var ætlast í GATT-samningunum.
b .
Að því er varðar
lágmarksmarkaðsaðgang (tollkvóta í viðauka IIIA) skal tollurinn vera 32%
af þeim tolli sem lagður er á viðkomandi vörulið samkvæmt viðauka I, samkvæmt fyrri breytingartillögum. Lágmarksmarkaðsaðgangurinn ber því toll sem er ákveðið hlutfall af
rauntolli en ekki tollbindingu. Þetta er í samræmi við framkvæmdina um alla Evrópu (fyrir utan Noreg) þar sem viðmiðunin er rauntollur en ekki toll
binding. Þetta þýðir meiri líkur á að menn sjái sér hag í innflutningi samkvæmt lág
marksmarkaðsaðgangi. Því miður eru litlar líkur á að það komi neytendum til góða, en „rentan“ mun þó skila sér í almannasjóð fremur en enda sem „lottóvinningur“ hjá heildsölum (sbr. breytingartillögu við 19. gr.).
c .
Í 26. gr. er reynt að halda til haga því grundvallaratriði GATT-samningsins að ekki sé unnt að banna innflutning til landsins með vísan til t.d. heilbrigðislaga, nema
vísindalegar sannanir séu lagðar á borðið um raunverulega smithættu. Tilgangurinn er með öðrum orðum að koma í veg fyrir að reynt sé að misnota heilbrigðislög sem við
skiptahindrun.
d .
Magntollar í viðauka I eru lækkaðir um 23% og verðtollar úr 30 í 20% á sömu vörur í sömu köflum í viðauka I. Eins og sýnt hefur verið fram á er útreikningur magntolla samkvæmt frumvarpinu ekki byggður á réttum forsendum, hvorki að því er varðar virkt innflutningsverð né innanlandsverð. Þrátt fyrir þessa breytingu verða innfluttar afurðir almennt séð dýrari en innlendar, auk þess sem við bætast áhrif fjarlægðar verndar á bilinu 10–30%. Um samkeppni gæti þó orðið að ræða á aðlögunartímanum á grundvelli gæða.
13 .
Það skal tekið fram að undirritaður styður fjölmargar breytingartillögur sem fram eru bornar af 2. minni hluta, svo sem um takmarkanir á heimildum landbúnaðarráðherra (20. gr., 21. gr., 23. gr.); um þriggja manna nefnd er geri tillögur til landbúnaðarráðherra m.a. um beitingu viðbótartolla skv. 74. gr. og um heimild til innflutnings skv. 10. gr. laga um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim (24. gr.); sem og ákvæði til bráðabirgða III um skipun nefndar sem í eigi sæti fulltrúar allra þingflokka og hagsmunaaðila til að fylgjast með framkvæmd laganna og vinna að heildarendurskipulagningu á núverandi landbúnaðar
stefnu og landbúnaðarkerfi, enda hafa jafnaðarmenn staðfastlega beitt sér fyrir þeim löngu tímabæru umbótum áratugum saman.
Alþingi, 12. júní 1995.
Jón Baldvin Hannibalsson.
..........
Nefndarálitinu fylgdu eftirfarandi fylgiskjöl og vísast um þau til þingskjalsins (lausa
skjalsins):
I. Fréttatilkynning frá Neytendasamtökunum: „GATT-frumvarpið þjónar ekki hagsmunum neytenda“ (1. júní 1995).
II. Umsögn Hagkaups (7. júní 1995).
III. Umsögn Íslenskrar verslunar (6. júní 1995).
IV. Umsögn Sambands veitinga- og gistihúsa (7. júní 1995).
V. Umsögn Samtaka iðnaðarins (7. júní 1995).
VI. Umsögn Bandalags háskólamanna (7. júní 1995).
VII. Greinargerð Björns G. Ólafssonar, Byggðastofnun: „Útreikningar á tollígildum“ (9. júní 1995).
VIII. Upplýsingablað Alþýðuflokksins: „Bættur hagur neytenda. — Matarkarfan — þú setur atkvæði þitt í hana.
IX. Grein Jóns Baldvins Hannibalssonar: „Breytt landbúnaðarstefna. Hugmyndir um afnám kvótakerfisins“ (Tíminn, 6. og 7. apríl 1995).
X. Umsögn Bandalags starfsmanna ríkis og bæja (7. júní 1995).
XI. Punktar um GATT-samning frá ASÍ (7. júní 1995).
