Ferill 224. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
123. löggjafarþing 1998–99.
Þskj. 251 — 224. mál.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum nr. 10/1993, um verðbréfasjóði, með síðari breytingum.
(Lagt fyrir Alþingi á 123. löggjafarþingi 1998–99.)
1. gr.
2. gr.
Í starfsleyfi skal koma fram hvort verðbréfasjóður hafi heimild til markaðssetningar á Evrópska efnahagssvæðinu eða markaðssetningar hér á landi skv. 27. gr. Verðbréfasjóðir, sem eingöngu er heimilt að markaðssetja hér á landi skv. 27. gr., skulu sækja um nýtt starfsleyfi breyti þeir samþykktum og hyggist markaðssetja sig innan Evrópska efnahagssvæðisins. Sama gildir um sjóði sem heimild hafa til markaðssetningar á Evrópska efnahagssvæðinu en breyta samþykktum sínum til að nýta sér heimildir 27. gr.
3. gr.
4. gr.
Heimilt er að stofna verðbréfasjóð sem eingöngu verði markaðssettur hér á landi.
Verðbréfasjóði skv. 1. mgr., eða einstökum deildum hans, er heimilt að fjárfesta allt að 35% af eignum sínum í verðbréfum útgefnum af sama útgefanda, enda kveði fjárfestingarstefna sjóðsins eða viðkomandi deildar hans á um að eignasamsetning hans skuli endurspegla ákveðna verðbréfavísitölu samkvæmt nánari reglum sem Fjármálaeftirlitið setur.
Verðbréfasjóði skv. 1. mgr., eða einstökum deildum hans, er heimilt að ávaxta allar eignir sínar í verðbréfasjóðum sem uppfylla skilyrði laga þessara, þó ekki nema 35% í einstökum verðbréfasjóðum. Sé þessi heimild nýtt skulu a.m.k. 90% af eignum sjóðsins ávöxtuð í verðbréfasjóðum og dreifast á a.m.k. fimm verðbréfasjóði. Verðbréfasjóður getur þó ekki fjárfest í hlutdeildarskírteinum verðbréfasjóða sem fjárfesta meira en 10% af eignum sínum í hlutdeildarskírteinum annarra verðbréfasjóða.
Verðbréfasjóði skv. 1. mgr., eða einstökum deildum hans, er heimilt að ávaxta allar eignir sínar í innlánum innlánsstofnana, þó ekki nema 35% í innlánum einstakra innlánsstofnana. Sé þessi heimild nýtt skulu a.m.k. 90% af eignum sjóðsins ávöxtuð í innlánum og dreifast á a.m.k. fimm innlánsstofnanir. Innlánsstofnanir innan sömu samstæðu teljast ein innlánsstofnun í þessu tilliti. Óheimilt er verðbréfasjóði að fjárfesta í innlánum innlánsstofnunar sem er vörslufyrirtæki sjóðsins, sbr. 2. mgr. 14. gr.
Verðbréfasjóði skv. 1. mgr., eða einstökum deildum hans, er heimilt að gera staðlaða fjármálalega framvirka samninga og valréttarsamninga sem skráðir eru á skipulegum verðbréfamarkaði innan Evrópska efnahagssvæðisins. Sé markaðurinn staðsettur utan Evrópska efnahagssvæðisins skal hann vera viðurkenndur með þeim hætti sem Fjármálaeftirlitið metur gildan. Verðbréfasjóði er aðeins heimilt að skuldbinda sig með slíkum samningum til að afhenda verðbréf og gjaldmiðla sem eru í eigu sjóðsins allan samningstímann.
Ákvæði laga þessara eiga að öðru leyti við um verðbréfasjóði samkvæmt þessari grein.
5. gr.
Í auglýsingum og annarri kynningarstarfsemi verðbréfasjóða skal þess gætt að fram komi réttar og nákvæmar upplýsingar um starfsemi verðbréfasjóðsins. Þess skal gætt að skýrt komi fram hvort sjóðurinn hafi heimild til markaðssetningar á Evrópska efnahagssvæðinu eða markaðssetningar skv. 27. gr.
Fjárfesti verðbréfasjóður í framvirkum samningum og valréttarsamningum skv. 27. gr. skal getið um það sérstaklega í auglýsingum og annarri kynningarstarfsemi. Jafnframt skal koma fram viðvörun til fjárfesta um að fjárfesting í slíkum sjóði sé áhættusöm.
6. gr.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Löggjöf um verðbréfasjóði er tiltölulega ný af nálinni hér á landi. Fyrstu lögin tóku gildi í júní 1986, en þá voru samþykkt lög um verðbréfamiðlun, nr. 27/1986. Aðeins lítillega er vikið að verðbréfasjóðum í þessum lögum en þó er hugtakið verðbréfasjóður skilgreint þar og gert er ráð fyrir að rekstur verðbréfasjóðs lúti stjórn manns sem hefur leyfi viðskiptaráðherra til verðbréfamiðlunar. Í lögum nr. 20/1989, um verðbréfaviðskipti og verðbréfasjóði, sem felldu úr gildi lögin frá 1986, eru mun ítarlegri ákvæði um verðbréfasjóði. Þar er m.a. vikið að aðildarhæfi verðbréfasjóðs og rekstrarsamningi sjóðsins við verðbréfafyrirtæki. Þá eru í lögunum settar ákveðnar skorður við fjárfestingum verðbréfasjóða og viðskiptum verðbréfasjóðs við starfsmenn og eigendur sjóðsins o.fl.
Núgildandi lög um verðbréfasjóði, nr. 10/1993, byggjast að nokkru leyti á lögunum frá 1989, en jafnframt er lögunum breytt til samræmingar íslenskrar löggjafar við tilskipun Evrópusambandsins um verðbréfasjóði (svokölluð UCITS-tilskipun — Undertakings for Collective Investment for Transferable Securities — nr. 85/611/EBE). Lögunum var breytt lítillega með lögum nr. 21/1996, en þær breytingar miðuðu einkum að því að laga íslenskan rétt betur að tilskipun Evrópusambandins um verðbréfasjóði.
Verðbréfasjóðum hefur vaxið fiskur um hrygg hér á landi á undanförum árum. Nú eru starfandi átta verðbréfasjóðir í 34 deildum. Eignir þeirra voru um 50 milljarðar kr. um mitt ár 1998 og höfðu vaxið um 40 milljarða kr. á fimm árum. Verðbréfasjóðir eru orðnir mjög mikilvægt form fyrir sparnað heimila eins og víðast hvar í vestrænum ríkjum. Reynsla erlendis frá bendir til að mikilvægi verðbréfasjóða muni enn aukast í framtíðinni.
Íslenskir verðbréfasjóðir uppfylla allir skilyrði til markaðssetningar á Evrópska efnahagssvæðinu, enda er ekki gert ráð fyrir í lögum um verðbréfasjóði að unnt sé að stofna aðra verðbréfasjóði en þá sem uppfylla ákvæði verðbréfasjóðatilskipunar ESB. Íslenskir verðbréfasjóðir hafa hins vegar fyrst og fremst markaðssett sjóðina hér á landi og því ekki nýtt sér heimild til að markaðssetja þá innan EES. Íslensk fjármálafyrirtæki hafa þó að undanförnu verið að hasla sér völl erlendis með stofnun fyrirtækja sem bjóða m.a. upp á verðbréfasjóði.
Í flestum ríkjum EES er í löggjöf kveðið á um að heimilt sé að stofna annars konar verðbréfasjóði en sjóði sem uppfylla ákvæði verðbréfasjóðatilskipunar ESB (svonefndir Non-UCITS-sjóðir). Slíka sjóði, sem yfirleitt hafa meira svigrúm til fjárfestinga en felast í hinum ströngu ákvæðum verðbréfasjóðatilskipunarinnar, er aðeins hægt að markaðssetja innan heimalandsins. Fyrir skemmstu voru samþykkt ný lög í Danmörku þar sem veitt er leyfi fyrir slíka sjóði til að starfa í Danmörku.
Evrópusambandið hefur um nokkurra ára skeið reynt að ná samstöðu meðal aðildarríkja um útvíkkun verðbréfasjóðatilskipunarinnar til að endurspegla betur þá miklu þróun sem átt hefur sér stað á verðbréfasjóðum í aðildarlöndum frá samþykkt hennar árið 1985 og koma á skilvirkari innri markaði fyrir verðbréfasjóði. Í júlí síðastliðnum lagði framkvæmdastjórn ESB fram tillögu að tilskipun (Proposal for a European Parliament and Council Directive amending directive 85/611/EEC on UCITS) og er hún nú til meðferðar í Evrópuþinginu og Evrópuráðinu. Í tillögunni er m.a. gert ráð fyrir að fleiri tegundir verðbréfasjóða falli undir verðbréfasjóðatilskipunina.
Í gildandi lögum um verðbréfasjóði er íslenskum verðbréfasjóðum að þessu leyti sniðinn þrengri stakkur en víðast hvar gildir. Frumvarpinu er ætlað að taka á þessu. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að heimilt verði að stofna annars konar verðbréfasjóði en þá sem heimild hafa til markaðssetningar á Evrópska efnahagssvæðinu. Breytingarnar lúta aðeins að fjárfestingarstefnu sjóðanna. Ekki er talin ástæða til að gera minni kröfur til verðbréfasjóða sem eingöngu er heimilt að markaðssetja hér á landi hvað varðar stjórn, skipulag, eftirlit og aðgreiningu reksturs og vörslu. Við samningu frumvarpsins var m.a. tekið mið af áðurnefndum tillögum framkvæmdastjórnar ESB. Þeir sjóðir sem stofnaðir verða hér á landi á grundvelli frumvarpsins munu því falla undir verðbréfasjóðatilskipun ESB ef þær tillögur sem þar eru til meðferðar ná fram að ganga.
Þessi nýskipan sem hér er lögð til hefur í för með sér breytta notkun hugtaka samkvæmt íslenskum rétti. Í lögum nr. 10/1993 hefur hingað til verið litið svo á að verðbréfasjóður sé sá einn sem uppfyllir skilyrði verðbréfasjóðatilskipunar ESB. Hér er lagt til að skilgreining á hugtakinu verðbréfasjóði verði víðari og taki einnig til annarra sjóða sem uppfylla ákvæði laganna. Þetta er í samræmi við þá almennu málvenju að verðbréfasjóður sé sjóður um sameiginlega fjárfestingu í framseljanlegum verðbréfum, algjörlega án tillits til þess hvort sjóðurinn hafi heimild til markaðssetningar á Evrópska efnahagssvæðinu.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
a. Hvers konar framseljanleg kröfuréttindi til peningagreiðslu eða ígildis hennar, svo og framseljanleg skilríki fyrir eignarréttindum að öðru leyti en fasteign eða einstökum lausafjármunum.
b. Skilyrt skilríki til peningagreiðslu á grundvelli tiltekins verðbréfs eða verðbréfa skv. a-lið.
Samkvæmt 4. gr. frumvarpsins verður verðbréfasjóðum, sem eingöngu er heimilt að markaðssetja sig hér á landi, heimilt að ávaxta fé sitt í innlánum. Innlán falla hins vegar ekki undir skilgreiningu um verðbréf. Því er lagt til að bætt verði við skilgreiningu á verðbréfasjóðum að þeir fjárfesti í framseljanlegum verðbréfum og öðrum eignum samkvæmt nýrri 27. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Í 2. mgr. kemur fram heimild fyrir verðbréfasjóð skv. 1. mgr. til að fjárfesta allt að 35% af eignum sínum í verðbréfum útgefnum af sama útgefenda við tilteknar aðstæður. Skv. 21. gr. laganna er meginreglan sú að verðbréfasjóður hefur ekki heimild til að fjárfesta meira en 10% af eign sinni í verðbréfum útgefnum af sama útgefanda. Ástæðan fyrir þessari rýmkun er sú að það er mjög algengt erlendis að fjárfestingarstefna verðbréfasjóða miðist alfarið við það að endurspegla ákveðnar verðbréfavísitölur, sérstaklega hlutabréfavísitölur (index-tracker funds). Þá er fjárfest í hlutabréfum þeirra fyrirtækja sem þykja gefa sem réttasta mynd af markaðnum í heild. Reglur verðbréfasjóðatilskipunar ESB, og þar af leiðandi ákvæði í íslenskri löggjöf, gera það í mörgum tilfellum erfitt að endurspegla ákveðnar hlutabréfavísitölur, vegna þess að óheimilt er að fjárfesta meira en 10% af eignum sínum í verðbréfum útgefnum af sama útgefanda. Ástæðan er sú að oft er stærsta fyrirtækið á hlutabréfamarkaði þjóða, eða í tiltekinni atvinnugrein, stærra en sem nemur tíunda hluta markaðarins. Því er í þessari grein lagt til að verðbréfasjóður sem eingöngu er heimilt að markaðssetja hér á landi hafi meira svigrúm til fjárfestinga í bréfum einstakra útgefenda, enda sé það markmið sjóðsins að endurspegla ákveðna vísitölu. Fjármálaeftirlitið skal setja reglur um það hvaða skilyrði verðbréfavísitalan þarf að uppfylla.
Í 3. mgr. er rýmkun á heimild til fjárfestingar í öðrum verðbréfasjóðum frá þeirri heimild sem verðbréfasjóður hefur skv. 23. gr. laganna. Í 23. gr. er kveðið á um að fjárfesting í hlutdeildarskírteinum annarra verðbréfasjóða megi ekki fara yfir 5% af eignum hans. Sjóðir sem fjárfesta í hlutdeildarskírteinum annarra verðbréfasjóða njóta mikilla vinsælda erlendis og nefnast funds-of-funds, eða sjóðasjóðir. Þar eð þeir fjárfesta í öðrum sjóðum er áhættudreifing þeirra mjög mikil. Hins vegar er talið óeðlilegt að slík heimild sé án takmarkana. Ekki er eðlilegt að verðbréfasjóður geti fjárfest alfarið í hlutdeildarskírteinum eins verðbréfasjóðs. Hér er lagt til að þessir sjóðir verði að fjárfesta í a.m.k. fimm verðbréfasjóðum og geti ekki fjárfest í neinum þeirra fyrir meira en allt að 35% af eignum sínum. Jafnframt er lagt til að sé heimild þessi nýtt skulu a.m.k. 90% af eignum sjóðsins ávaxtaðar í verðbréfasjóðum. Ekki verður því unnt að stofna blandaðan sjóð þar sem hluti eigna er ávaxtaður í verðbréfasjóðum en hluti í öðrum eignum. Auk þess getur verðbréfasjóður ekki fjárfest í hlutdeildarskírteinum verðbréfasjóða sem fjárfesta meira en 10% af eignum sínum í hlutdeildarskírteinum annarra verðbréfasjóða.
Í 4. mgr. er veitt heimild fyrir verðbréfasjóð skv. 1. mgr. til að ávaxta eigur sínar í innlánum. Innlánasjóðir, eða cash-funds, eru nokkuð algengir erlendis, en ekki hefur verið hægt að bjóða upp á hérlendis. Hér er lagt til að verðbréfasjóður geti ávaxtað allar eigur sínar í innlánum, en þó ekki nema 35% af eignum sínum í innlánum einstakra innlánsstofnana og skal slíkur sjóður ávaxta fé sitt í innlánum a.m.k. fimm innlánsstofnana. Jafnframt er lagt til, eins og í 3. mgr. um fjárfestingar í verðbréfasjóðum, að ekki sé unnt að stofna blandaðan sjóð innlána og annarra eigna.
5. mgr. heimilar verðbréfasjóðum að gera svonefnda afleiðusamninga á skipulögðum verðbréfamörkuðum. Afleiður eru samningar þar sem verðmæti samningsins er leitt af verðbreytingum einhvers annars þáttar eða eignar. Algengustu afleiðusamningar eru framvirkir samningar ( forward/futures contracts) og valréttarsamningar ( options). Munurinn á framvirkum samningum og valréttarsamningum er í grófum dráttum munurinn á skyldu og rétti. Framvirkur samningur er óafturkræfur samningur á milli tveggja aðila um kaup eða sölu á tiltekinni eign á tilteknu verði á tilteknum tíma í framtíðinni. Valréttarsamningur veitir hins vegar kaupanda sínum rétt, ekki skyldu, til að kaupa eða selja eign á ákveðnu verði á ákveðnum tíma eða tímabili.
Afleiðusamningar hafa verið mikið í sviðsljósinu á alþjóðafjármagnsmarkaði vegna mikillar áhættu sem sjóðstjórar og spákaupmenn hafa tekið með slíkum samningum. Afleiðusamningar eru þó mikið notaðir til að tryggja sig gegn áhættu, t.d. til að tryggja sér ákveðið verð í viðskiptum að ákveðnum tíma liðnum. Upphaf framvirkra samninga má þannig rekja til slíkrar áhættufælni. Bændur gerðu þá framvirka samninga um kornverð við kaupendur til að draga úr áhættu vegna breytinga á kornverði.
Ekki er hafin verslun á skipulögðum verðbréfamarkaði með slíka samninga um verðbréf gefin út af íslenskum aðilum né heldur um íslensku krónuna. Ekkert er því hins vegar til fyrirstöðu að íslenskir verðbréfasjóðir kaupi slíka samninga á skipulegum verðbréfamörkuðum erlendis. Reynslan sýnir hins vegar að mikil áhætta getur verið fólgin í slíkum samningum og er því gert ráð fyrir því í 5. gr. frumvarpsins að fjárfestar séu sérstaklega varaðir við að fjárfesting í slíkum sjóði geti verið áhættusöm.
Áhættan sem verðbréfabréfasjóðir taka með afleiðusamningum er hins vegar takmörkuð með því að heimila verðbréfasjóði einungis að skuldbinda sig með afleiðusamningum til að afhenda verðbréf og gjaldmiðla sem eru í eigu sjóðsins allan samningstímann. Af þessu, og því að verðbréfasjóðum er skv. 27. gr. laganna óheimilt að taka önnur lán en skammtímalán til að standa straum af innlausn hlutdeildarskírteina, leiðir að samanlögð skuldbinding vegna afleiðusamnninga getur ekki orðið meiri en eignir sjóðsins. Ákvæði þessu er ætlað að koma í veg fyrir að verðbréfasjóðir taki á sig opnar skuldbindingar sem geta fræðilega leitt til óendanlega mikils taps ef verðþróun verður óhagstæð. Það hindrar sjóðina þó ekki í að nýta sér hagræði það sem í afleiðum felst. Það er t.d. fólgið í lægri viðskiptakostnaði og gefur færi á skjótari viðbrögðum en ef höndlað er með undirliggjandi eignir. Jafnframt er sú leið opin fyrir sjóði, sem hafa mjög ákveðna skoðun á verðþróun í framtíðinni, að auka hagnaðarmöguleika sína með kaupum á valréttarsamningum. Þeir hætta þá ekki meira en upphaflegu fjárhæðinni sem þeir leggja út í byrjun. Afleiðurnar geta líka verið hentugar verðbréfasjóðum sem hafa mikla trú á framtíð ákveðins fyrirtækis en vilja ekki taka markaðsáhættu.
Í 6. mgr. kemur fram að ákvæði laga þessara eigi að öðru leyti við um verðbréfasjóði samkvæmt þessari grein. Verðbréfasjóður sem eingöngu er markaðssettur hér á landi þarf því til að mynda að fá starfsleyfi, starfa sem hlutafélag, fela sérstöku rekstrarfélagi reksturinn og vörslufyrirtæki umsjá og varðveislu verðbréfa og lúta eftirliti fjármálaeftirlits. Munurinn er hins vegar sá að verðbréfasjóður sem eingöngu er markaðssettur hér á landi hefur rýmri heimildir til fjárfestinga en verðbréfasjóður sem heimild hefur til markaðssetningar á Evrópska efnahagssvæðinu.
Um 5. gr.
Í 2. mgr. er kveðið á um skyldu þeirra sjóða sem nýta sér heimild til að fjárfesta í framvirkum samningum og valréttarsamningum til að greina frá slíkum fjárfestingum í auglýsingum og annarri kynningarstarfsemi. Auk þess skal koma fram viðvörun til fjárfesta um að fjárfesting í slíkum sjóði sé áhættusöm. Reynslan sýnir að fjárfesting í slíkum samningum er áhættusöm og því þörf á að draga athygli fjárfesta sérstaklega að þeim fjárfestingum.
Um 6. gr.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 10/1993,
um verðbréfasjóði, með síðari breytingum.
