Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 324. máls.
128. löggjafarþing 2002–2003.
Þskj. 636 — 324. mál.
um frv. til l. um breyt. á l. nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breytingum.
Meginefni frumvarpsins er tvíþætt, annars vegar að framlengja og lækka hátekjuskatt um leið og tekjumörk eru hækkuð, hins vegar að hækka skattívilnanir til fyrirtækja með því að heimild til að draga ónýtt rekstrartöp frá tekjum í atvinnurekstri gildi í tíu ár í stað átta ára áður. Lítils háttar hækkun er á persónuafslætti, 107 kr., sem verkalýðshreyfingin samdi um í desember á sl. ári. Stjórnarflokkarnir eru því enn við sama heygarðshornið, lækka fyrst og fremst skatta á þeim betur settu og fyrirtækjunum en láta þá sem minna hafa milli handanna bera byrðarnar með því að láta skattleysismörk ekki halda í við almennar launabreytingar. Aðrar breytingar frumvarpsins felast í breyttu skipulagi skatteftirlits og minni háttar breytingum varðandi framkvæmd skattalaga. Deildar meiningar eru um ýmis þessara ákvæða og gerir 1. minni hluti margvíslegar athugasemdir við þær.
Nýting á rekstrartöpum – skattgreiðslur fyrirtækja.
Með frumvarpinu á að heimila að nýta eftirstöðvar rekstrartapa í tíu ár í stað átta áður. Enn er því verið að auka heimildir fyrirtækja til skattahagræðingar. Á undanförnum árum hefur orðið mikil skatttilfærsla frá fjármagnseigendum og stórfyrirtækjum yfir á laun og lífeyri. Þannig hefur skattbyrði á venjulegt launafólk, barnafjölskyldur og námsmenn, lífeyrisþega og atvinnulausa aukist verulega. Frysting skattleysismarka og mikil skerðing barnabóta til þessara hópa hefur verið nýtt til að kosta miklar skattalækkanir stórfyrirtækja og auðmanna. Mikil lækkun verður á tekjuskattsgreiðslum fyrirtækja á næsta ári vegna lækkunar á skatthlutfalli þeirra úr 30% í 18%. Áætlaðar tekjuskattsgreiðslur þeirra verða 8.250 millj. kr. en hefðu orðið 13.800 millj. kr. miðað við óbreytt skatthlutfall. Margir umsagnaraðilar benda einmitt á þessa staðreynd og að óeðlilegt sé að auka enn möguleika fyrirtækja til að komast hjá greiðslu tekjuskatts eins og gert er í þessu frumvarpi. Landssamband eldri borgara og Öryrkjabandalagið mótmæla þessu harðlega. Sömuleiðis leggjast einstök stéttarfélög hart gegn þessari breytingu.
Ríkisskattstjóri bendir á í umsögn sinni að yfirfæranleg rekstrartöp hafi farið mjög hækkandi á síðustu árum þrátt fyrir að afkoma og rekstrarskilyrði hafi ekki farið versnandi að sama skapi. Orðrétt segir ríkisskattstjóri: „Má gera ráð fyrir að hækkun rekstrartapa á síðustu tveimur árum skýrist að verulegu leyti af hækkun erlendra skulda vegna gengisbreytinga og að einhverju leyti af hækkun innlendra verðtryggðra skulda. Um hvort tveggja gildir að hækkun skuldanna er að fullu gjaldfærð þegar í stað. Getur þetta valdið miklum sveiflum á bókhaldslegu tapi og frestað skattlagningu mjög. Setja má spurningu við réttmæti þessara reglna, einkum eftir að verðbólgureikningsskil hafa verið afnumin.“ Með þessu er vakin athygli á að við afnám verðbólgureikningsskila var ekki hreyft við ákvæðum um gjald- eða tekjufærslu á gengismun eða verðbótum, sem geta haft meiri áhrif á skattalega rekstrarafkomu, yfirfæranlegt tap o.fl.
Fyrsti minni hluti styður það að fyrirtæki hafi heimild til að nýta rekstrartöp með eðlilegum hætti en telur rétt að samhliða verulegri tekjuskattslækkun fyrirtækja á næsta ári sé nauðsynlegt og eðlilegt að gera ráðstafanir til þess að skattstofn tekjuskatts fyrirtækja sé sem réttastur og gefi eðlilega mynd af raunverulegum tekjum og hagnaði fyrirtækja. Tekjuskattur á lögaðila hefur á síðustu árum farið lækkandi að raungildi þrátt fyrir fjölgun fyrirtækja, góðæri og góða afkomu þeirra. Einnig eru tekjuskattar sem fyrirtæki greiða hér á landi lægri en í öðrum þróuðum ríkjum hvort sem miðað er við hlutfall af landsframleiðslu eða hlutdeild í skatttekjum. Þessir skattar munu lækka enn frekar þegar áhrifa af lægra skatthlutfalli tekur að gæta á næsta ári. Ástæður óeðlilega lágra tekjuskatta fyrirtækja hér á landi eru m.a. frjálslegar reglur sem gilda um gjaldfærslu á gengistapi lána og verðbótaþáttar verðtryggðra lána, svo og verulega rúmar afskriftaheimildir, þar á meðal flýtifyrningar á móti söluhagnaði.
Ástæða er til í tengslum við þetta mál að vekja athygli á nýlegu svari fjármálaráðherra á Alþingi um rekstrartöp fyrirtækja. Þar kemur fram að þrátt fyrir 100 milljarða kr. rekstrarhagnað 4.400 fyrirtækja á árabilinu 1998–2001 greiddu þau samtals aðeins 3–4 milljarða kr. í skatta, í stað 25–30 milljarða kr., vegna nýtingar á yfirfæranlegu rekstrartapi. Af þessum 4.400 greiddu um 2.200 engan skatt, þrátt fyrir 70 milljarða kr. hagnað á fjögurra ára tímabili vegna skattalegra áhrifa af nýtingu tapsins.
Á árunum 1998–2000 eða á þriggja ára tímabili þurftu skattgreiðendur að standa undir 18 milljarða kr. tekjuskattslækkun fyrirtækja vegna nýtingar á rekstrartapi. Það er álíka mikið fjármagn og fer samtals til greiðslu vaxta- og barnabóta og til að reka alla framhaldsskóla landsins á næsta ári. Uppsafnað yfirfæranlegt rekstrartap fyrirtækja tvöfaldaðist næstum því frá ársbyrjun 2000 til ársloka 2001, fór úr 90 milljörðum kr. í 173 milljarða kr. Í svari fjármálaráðuneytisins kemur einnig fram að yfirfæranleg rekstrartöp nærri því tvöfaldast milli áranna 2000 og 2001 (álagning), fara úr 6,5 milljörðum kr. í rúma 11,6 milljarða kr. Fyrirtækjum sem fá skattalækkun vegna yfirfæranlegs rekstrartaps samkvæmt álagningu 2001 fjölgar úr 3.515 í 4.441, um 926 milli ára. Fjármálaráðuneytið gefur þá skýringu í svarinu að þessir 11,6 milljarðar kr. fyrir árið 2001 eigi eftir að lækka talsvert við kærur og endurákvarðanir á áætlunum næstu mánaða. Engu að síður er ljóst að um verulega aukningu virðist vera að ræða á yfirfæranlegu rekstrartapi milli ára, en áætlaður skattskyldur hagnaður sem gefinn er upp vegna álagningar 2001 (fyrir kærur og endurákvarðanir) eru tæpir 48 milljarðar kr. en áætlaðar skattgreiðslur að frádregnu yfirfæranlegu tapi eru tæpir 2,8 milljarðar kr.
Fyrsti minni hluti gagnrýnir að enn á að fara að rýmka heimildir til að nýta rekstrartöp með því ákvæði frumvarpsins að heimila nýtingu eftirstöðva rekstrartapa í tíu ár í stað átta ára. Fjármálaráðuneytið hefur gefið efnahags- og viðskiptanefnd þær upplýsingar að miðað við fyrirliggjandi tölur sé hægt að reikna með að niðurfellt tap eftir átta ár sé að jafnaði um 1–3 milljarðar kr. Nýting á því á móti hagnaði á níunda og tíunda ári segir ráðuneytið varla meira en 0,5–1 milljarð kr. Ljóst er þó að heimildirnar fela í sér enn frekari lækkun á skattgreiðslu fyrirtækja og gæti þar verið um að ræða nálægt 200 millj. kr. standist tölur ráðuneytisins sem telja verður mjög varlega reiknaðar. Athyglisvert er að þar er um svipað tekjutap að ræða hjá ríkissjóði og kostar að færa atvinnulausum sömu hækkun á bótum og lífeyrisþegar fá nú um áramótin vegna þeirra lífeyrishækkana sem Samband aldraðra knúði í gegn nýverið. Tillaga Samfylkingarinnar um að atvinnulausir fengju sambærilega hækkun var felld nú við afgreiðslu fjárlaga.
Við meðferð málsins í efnahags- og viðskiptanefnd kom fram breytingartillaga við frumvarpið frá fjármálaráðuneytinu sem felur í sér gjörbreytingu á fyrningargrunni og afskriftareglum vegna nýtingar á rekstrartöpum. Um er að ræða stiglækkandi fyrningar í stað línulegra fyrninga þannig að fjárhæð fyrninga er hæst fyrstu árin og fer síðan lækkandi. Enginn tími hefur gefist til að skoða áhrif þessara breytingu og hvort og að hve miklu leyti þær eru til bóta.
Fyrsti minni hluti mótmælir í fyrsta lagi þeirri málsmeðferð að þinginu sé boðið upp á þau vinnubrögð að svo stór breytingartillaga komi fram eftir að málinu hefur verið vísað til 2. umræðu. Í öðru lagi mótmælir 1. minni hluti því að ekkert kostnaðarmat fylgdi breytingartillögunum og enn liggur ekki fyrir hvaða skattalegt tap tillögurnar fela í sér. Eftir að stjórnarandstaðan hafði knúið á um kostnaðarmat kom í ljós að fjármálaráðuneytið og embætti ríkisskattstjóra greinir á um skattaleg áhrif af þessum breytingum. Enn liggur ekki fyrir hvort meiri hlutinn ætlar að knýja þessa breytingu fram við 3. umræðu málsins.
Lækkun á hátekjuskatti – hækkun skattleysismarka.
Mjög hörð gagnrýni kom fram í umsögnum stéttarfélaga og félagasamtaka, eins og Öryrkjabandalagsins og Landssambands aldraðra, á lækkun hátekjuskattsins, sérstaklega vegna þess að almennt launafólk og lífeyrisþegar greiða á sama tíma sífellt stærri hluta tekna sinna í tekjuskatt. Samkvæmt upplýsingum sem 1. minni hluti leitaði eftir hjá fjármálaráðuneytinu kemur fram að skattleysismörkin í almennum tekjuskatti hafi hækkað frá 1993–2003 úr 57.477 kr. á mánuði í 69.603 kr. á mánuði, um 21%, sem er langt undir verðlagshækkunum. Tekjumörkin í hátekjuskatti hafa hins vegar hækkað úr 203.340 kr. á mánuði í 340.788 kr., um 68%, þannig að sífellt færri greiða hátekjuskatt. Á þessu tímabili hefur vísitala neysluverðs hækkað um 33,5% en launavísitalan um 72%.
Samkvæmt upplýsingum frá embætti ríkisskattstjóra greiða 13.300 einstaklingar fyrirframgreiðslu upp í hátekjuskatt vegna tekna ársins 2002 en endanleg álagning fer ekki fram fyrr en í lok júlí á næsta ári. Þar af eru liðlega 5.300 einhleypir einstaklingar.
Heildarálagning hátekjuskatts lækkar um 300 millj. kr. milli ára vegna lækkunar skatthlutfallsins úr 7% í 5%. Það hefur þau áhrif að einstaklingur sem hafði 500 þús. kr. í tekjur á þessu ári greiðir í hátekjuskatt í ár 11.200 kr. á mánuði en sá sem hefur sömu tekjur miðað við meðallaunabreytingar, eða um 521.000 kr., fengi 8.580 kr. á mánuði í hátekjuskatt eða rúmlega 2.620 kr. lækkun á mánuði. Með hækkun persónuafsláttar um 107 kr. fær sá sem greiðir hátekjuskatt því skattalækkun sem nemur 2.727 kr. en lágtekjufólk fær aðeins 107 kr. í skattalækkun á mánuði á næsta ári. Hækkun á persónuafslætti á næsta ári samkvæmt ákvörðun ríkisstjórnarinnar verður einungis í samræmi við almennar hækkanir en ekki í samræmi við launavísitölu. 1. minni hluti telur rétt að persónuafsláttur hækki í samræmi við áætlaða þróun launavísitölu á næsta ári og að persónuafsláttur hækki um 4,2% í stað 3,15%. Kostnaður vegna þess nemur um 575 millj. kr. Þannig mundi persónuafsláttur hækka um 376 kr. á mánuði í stað 107 kr. eins og ríkisstjórnin áformar. Tekjur vegna þessa má fá með því að falla frá því að heimila að nýta ónýtt rekstrartap í tíu ár í stað átta ára og með endurskoðun á þeim reglum sem gilda um ónýtt rekstrartöp og fyrningareglur.
Með þeirri breytingu sem nú er gerð á tekjumörkunum hækka þau í 340.788 þús. kr. fyrir einstaklinga og tvöfalt hærri upphæð fyrir hjón. Ekki hefur gefist tími til að kanna áætlaðar meðaltekjur á sl. ári en á árinu 2000 voru meðalatvinnutekjur hjóna og sambýlisfólks samtals tæpar 380 þús. kr. og meðalatvinnutekjur einstæðra foreldra um 136 þús. kr. Meðalatvinnutekjur á árinu 2000 voru því verulega lægri en hátekjuskatturinn. Fulltrúar Samfylkingarinnar í efnahags- og viðskiptanefnd lýstu efasemdum um að rétt væri að hækka frítekjumörkin í hátekjuskatti á sama tíma og ríkisstjórnin treysti sér ekki til að lækka skatta fólks með meðaltekjur eða lífeyrisþega. Sömu sjónarmið gilda nú og mun Samfylkingin ekki greiða atkvæði með þeim breytingum sem verið er að gera á hátekjuskattinum. Samfylkingin minnir á að fyrir Alþingi liggur þingsályktunartillaga hennar um að reynt verði að ná samstöðu um að lækka eða afnema skatta fólks með tekjur undir lágmarkslaunum, sem greiðir nú á bilinu 8–12 þús. kr. í skatt á mánuði. Meðan sú tillaga fær ekki hljómgrunn telur Samfylkingin ekki forsendur fyrir því að lækka hátekjuskattinn. Forgangsverkefni er að lækka tekjuskatta almenns launafólks og tekjulágra hópa. Smávægileg hækkun nú á persónuafslættinum, 0,4% til viðbótar fyrri ákvörðun um að persónuafsláttur hækki um 2,75% um næstu áramót, breytir litlu um skattgreiðslur þessara hópa.
Skipulag skatteftirlits og framkvæmd skattalaga.
Þær breytingar sem gerðar eru á skipulagi skatteftirlitsins og 1. minni hluti telur ástæðu til að geta sérstaklega og gera athugasemdir við eru eftirfarandi:
1. Skattfrelsi happdrættisvinninga muni gilda um öll happdrætti á Evrópska efnahagssvæðinu óháð því hvaða stjórnvald innan þess hefur gefið út leyfi til starfrækslu á happdrættinu. 1. minni hluti styður það, en telur þó ástæðu til að gefa gaum að athugasemd ríkisskattstjóra sem telur æskilegt að fresta breytingunni í heild. Ríkisskattstjóri telur að málið þurfi að skoða frekar, m.a. vegna þess að ekki sé nægilega afmarkað hvað í þessu ákvæði felst, einkum með tilliti til happdrætta í öðrum ríkjum EES sem kunna að vera skattfrjáls samkvæmt lögum án þess að ágóðanum sé varið til þeirra málaflokka sem tilgreindir eru en dæmi munu um að happdrætti séu rekin til tekjuöflunar fyrir ríkissjóð viðkomandi lands. Ríkisskattstjóri hefur bent á að nú fái erlend happdrætti sömu skattalegu meðferð og innlend happdrætti, ef um er að ræða happdrætti þar sem hagnaður rennur til menningarmála, mannúðarmála eða kirkjulegrar starfsemi. 1. minni hluti telur ástæðu til að taka undir þessar athugasemdir og vill að þetta ákvæði frumvarpsins verði skoðað nánar af framkvæmdarvaldinu áður en það verður lögfest.
2. Fjármálaráðherra er falið að setja við upphaf tekjuárs reglur um reiknað endurgjald og reglur um hlunnindamat og aðrar tekjur og frádrátt sem meta þarf til verðs að fengnum tillögum ríkisskattstjóra. Verulegur ágreiningur er um þessa breytingu sem hér á að gera á stjórnsýslunni milli embættis ríkisskattstjóra og fjármálaráðuneytisins. Í umsögn ríkisskattstjóra kom fram veruleg gagnrýni á þessa breytingu sem nánar verður gerð grein fyrir í framsögu. Fram kemur að í henni felist grundvallarbreyting á stjórnsýslunni sem gangi í þveröfuga átt við það sem gerist annars staðar á Norðurlöndum. 1. minni hluti getur að mörgu leyti tekið undir gagnrýni ríkisskattstjóra og telur að finna hefði átt viðunandi lausn á málinu í efnahags- og viðskiptanefnd. Til þess gafst ekki tími á þeirri hraðferð sem málið hefur verið í nefndinni. 1. minni hluti gerir breytingartillögu við þessa grein, þess efnis að ríkisskattstjóri gefi áfram út reglur um mat á hlunnindum og setji við upphaf tekjuárs reglur um reiknað endurgjald, en það verði gert samkvæmt nánari ákvæðum um meginreglur og viðmiðanir í reglugerð sem ráðherra setur skv. 119. gr. laga um tekjuskatt og eignarskatt. Þessi breytingartillaga er gerð til að koma til móts við þá gagnrýni að lagaákvæðið sem ríkisskattstjóri vinnur nú eftir sé mjög rúmt og gefi ekki leiðbeinandi fyrirmæli um framkvæmdina.
3. Lagt er til að þegar um samsköttuð félög sé að ræða skuli skattlagningarstaður þeirra vera í umdæminu þar sem móðurfélagið hefur aðsetur. 1. minni hluti tekur undir athugasemdir ríkisskattstjóra sem telur að heimild til að víkja frá meginreglu laganna um skattlagningarstað eigi einnig að taka til þess þegar einkahlutafélög eða sameignarfélag og aðaleigandi þess eru ekki í sama skattumdæmi og flytur um það sérstaka breytingartillögu.
4. Breyting á skipulagi skatteftirlits. Fjármálaráðherra getur ákveðið að sami skattstjóri fari með skatteftirlit í fleiri en einu umdæmi og eftir atvikum skattbreytingu ef skatteftirlit leiðir til endurákvörðunar opinberra gjalda. Tilgangurinn er sagður vera að stuðla að auknum sveigjanleika í skatteftirliti. Frá árinu 1996 hefur ríkisskattstjóri að mestu annast skatteftirlit utan Reykjavíkur og Reykjanesumdæmis. Ástæða þess var sú að ekki hafði tekist að byggja upp skatteftirlit á minni skattstofunum, m.a. vegna örðugleika við að ráða starfsfólk. Með þeirri breytingu sem lögð er til í frumvarpinu er gert ráð fyrir að heimilt verði að færa skatteftirlit á landsbyggðinni frá ríkisskattstjóra til ákveðinna skattumdæma og að sami skattstjóri geti farið með skatteftirlit í fleiri en einu skattumdæmi. Á árinu 1996 tókst ekki að manna skatteftirlit hjá skattstofunum á landsbyggðinni eins og nauðsyn bar til. Því var ákveðið til bráðabirgða, án lagabreytinga, og í fullu samráði við skattyfirvöld að fela embætti ríkisskattstjóra landsbyggðareftirlitið. Fjármálaráðuneytið telur að þær aðstæður hafi skapast í einstökum skattumdæmum að unnt sé að færa eftirlitið til þeirra á ný. Lögð er áhersla á að eftirlitseiningarnar séu það stórar að þær ráði a.m.k. yfir lágmarksmannafla. Embætti ríkisskattstjóra er þó áfram ætlað að gegna samræmingarhlutverki fyrir öll umdæmin eins og því er ætlað samkvæmt lögum. Engar ákvarðanir hafa enn verið teknar um það hvernig skatteftirliti á landsbyggðinni verði háttað verði þetta ákvæði að lögum, en samkvæmt upplýsingum fjármálaráðuneytisins mun ráðuneytið, eftir að þessi breyting hefur verið samþykkt, skoða málið í heild sinni og kanna hvaða kostir séu vænlegastir í náinni samvinnu við skattstjórana og embætti ríkisskattstjóra.
Skattstjórar hafa gert þá athugasemd að ef breytingar á skipulagi eftirlits séu einungis fólgnar í tilfærslu starfa milli stofnana skattkerfisins muni þær í engu bæta skatteftirlit ef fjárveitingar fylgja ekki. Ríkisskattstjóri vekur m.a. athygli á því að ef herða eigi skatteftirlit þurfi verulegan viðbótarmannafla þannig að í almennu skatteftirliti verði a.m.k. jafnmargir og þegar flest var. Stöðugildi í sérgreindu skatteftirliti hjá ríkisskattstjóra voru um tólf árið 1996 en frá þeim tíma hafa fjárheimildir lækkað að raungildi ár frá ári og eru nú 8–10% lægri en þær voru þá þrátt fyrir aukin verkefni. Í fjárlögum fyrir næsta ár er ekki gert ráð fyrir neinni aukningu á mannafla og felld var tillaga þingmanna Samfylkingarinnar um það efni. Það er skoðun 1. minni hluta að þessari breytingu verði að fylgja fjármagn ef hún á að skila árangri og styrkja skatteftirlit á landsbyggðinni. Meðan svo er ekki er þessi tillaga sýndarmennskan ein.
Skatteftirlit með stórfyrirtækjum og fjölþjóðasamskiptum.
Ríkisskattstjóri vekur líka athygli á því að rétt væri að breyta skipulaginu á þann veg að skatteftirliti ríkisskattstjóra yrði fengið það verkefni að hafa eftirlit með stórfyrirtækjum og fjölþjóðasamskiptum og telur rétt að það yrði mannað í samræmi við það. Bent er á að slíkt skref hafi þegar verið stigið fyrir löngu annars staðar á Norðurlöndunum. 1. minni hluti tekur undir þessi sjónarmið. Fjármálastarfsemi og fjármagnsflutningar milli landa eru sífellt að aukast og eignatengsl fyrirtækja og fyrirtækjasamsteypa liggja í mörgum tilvikum í fleiru en einu skattumdæmi. Eignatengsl eru oft margþætt og öll fjármálaumsýsla og bókhaldskerfi í slíkum tilvikum afar umfangsmikil og flókin. Ekki er á færi t.d. smærri skattstofa að halda uppi nauðsynlegu skatteftirliti svo að vel sé. Mikilvægt er því að svo sé um hnúta búið í skatteftirlitinu að hægt sé að byggja upp á einum stað sérþekkingu og nauðsynlegan tækjabúnað sem ræður við að halda uppi skatteftirliti með stórfyrirtækjum og fjölþjóðasamskiptum, þar sem eignatengsl liggja milli landa og skattumdæma. Veita þarf ríkisskattstjóra og skatteftirlitinu nauðsynlegar heimildir og svigrúm til að takast á við þessi verkefni í samræmi við þá þróun sem orðið hefur. 1. minni hluti flytur breytingartillögu sem felur í sér að ríkisskattstjóri geti árlega ákveðið, að höfðu samráði við skattstjóra, að tilteknir lögaðilar, svo sem stórfyrirtæki, félög með eignatengsl milli landa eða skattumdæma, svo og aðrir skattaðilar sem skattstjórar tilnefna skuli skila framtölum til ríkisskattstjóra og vera skattlagðir af honum. Sú breytingartillaga sem hér er lögð til er sótt í dönsku skattalögin.
Niðurstaða.
Fyrsti minni hluti leggst gegn því að auka frekar heimildir til að nýta eftirstöðvar rekstrartapa í tíu ár í stað átta áður. 1. minni hluti mun ekki styðja lækkun á hátekjuskattinum fyrst ríkisstjórnin telur sig ekki hafa svigrúm til að lækka skatta fólks með lágar tekjur eða meðaltekjur, en mun flytja breytingartillögu um að persónuafsláttur hækki í samræmi við launavísitölu á næsta ári. Nokkrar breytingartillögur eru líka fluttar í því skyni að styrkja skatteftirlitið og auka skilvirkni í framkvæmd skattalaga.
128. löggjafarþing 2002–2003.
Þskj. 636 — 324. mál.
Nefndarálit
um frv. til l. um breyt. á l. nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breytingum.
Frá 1. minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.
Meginefni frumvarpsins er tvíþætt, annars vegar að framlengja og lækka hátekjuskatt um leið og tekjumörk eru hækkuð, hins vegar að hækka skattívilnanir til fyrirtækja með því að heimild til að draga ónýtt rekstrartöp frá tekjum í atvinnurekstri gildi í tíu ár í stað átta ára áður. Lítils háttar hækkun er á persónuafslætti, 107 kr., sem verkalýðshreyfingin samdi um í desember á sl. ári. Stjórnarflokkarnir eru því enn við sama heygarðshornið, lækka fyrst og fremst skatta á þeim betur settu og fyrirtækjunum en láta þá sem minna hafa milli handanna bera byrðarnar með því að láta skattleysismörk ekki halda í við almennar launabreytingar. Aðrar breytingar frumvarpsins felast í breyttu skipulagi skatteftirlits og minni háttar breytingum varðandi framkvæmd skattalaga. Deildar meiningar eru um ýmis þessara ákvæða og gerir 1. minni hluti margvíslegar athugasemdir við þær.
Nýting á rekstrartöpum – skattgreiðslur fyrirtækja.
Með frumvarpinu á að heimila að nýta eftirstöðvar rekstrartapa í tíu ár í stað átta áður. Enn er því verið að auka heimildir fyrirtækja til skattahagræðingar. Á undanförnum árum hefur orðið mikil skatttilfærsla frá fjármagnseigendum og stórfyrirtækjum yfir á laun og lífeyri. Þannig hefur skattbyrði á venjulegt launafólk, barnafjölskyldur og námsmenn, lífeyrisþega og atvinnulausa aukist verulega. Frysting skattleysismarka og mikil skerðing barnabóta til þessara hópa hefur verið nýtt til að kosta miklar skattalækkanir stórfyrirtækja og auðmanna. Mikil lækkun verður á tekjuskattsgreiðslum fyrirtækja á næsta ári vegna lækkunar á skatthlutfalli þeirra úr 30% í 18%. Áætlaðar tekjuskattsgreiðslur þeirra verða 8.250 millj. kr. en hefðu orðið 13.800 millj. kr. miðað við óbreytt skatthlutfall. Margir umsagnaraðilar benda einmitt á þessa staðreynd og að óeðlilegt sé að auka enn möguleika fyrirtækja til að komast hjá greiðslu tekjuskatts eins og gert er í þessu frumvarpi. Landssamband eldri borgara og Öryrkjabandalagið mótmæla þessu harðlega. Sömuleiðis leggjast einstök stéttarfélög hart gegn þessari breytingu.
Ríkisskattstjóri bendir á í umsögn sinni að yfirfæranleg rekstrartöp hafi farið mjög hækkandi á síðustu árum þrátt fyrir að afkoma og rekstrarskilyrði hafi ekki farið versnandi að sama skapi. Orðrétt segir ríkisskattstjóri: „Má gera ráð fyrir að hækkun rekstrartapa á síðustu tveimur árum skýrist að verulegu leyti af hækkun erlendra skulda vegna gengisbreytinga og að einhverju leyti af hækkun innlendra verðtryggðra skulda. Um hvort tveggja gildir að hækkun skuldanna er að fullu gjaldfærð þegar í stað. Getur þetta valdið miklum sveiflum á bókhaldslegu tapi og frestað skattlagningu mjög. Setja má spurningu við réttmæti þessara reglna, einkum eftir að verðbólgureikningsskil hafa verið afnumin.“ Með þessu er vakin athygli á að við afnám verðbólgureikningsskila var ekki hreyft við ákvæðum um gjald- eða tekjufærslu á gengismun eða verðbótum, sem geta haft meiri áhrif á skattalega rekstrarafkomu, yfirfæranlegt tap o.fl.
Fyrsti minni hluti styður það að fyrirtæki hafi heimild til að nýta rekstrartöp með eðlilegum hætti en telur rétt að samhliða verulegri tekjuskattslækkun fyrirtækja á næsta ári sé nauðsynlegt og eðlilegt að gera ráðstafanir til þess að skattstofn tekjuskatts fyrirtækja sé sem réttastur og gefi eðlilega mynd af raunverulegum tekjum og hagnaði fyrirtækja. Tekjuskattur á lögaðila hefur á síðustu árum farið lækkandi að raungildi þrátt fyrir fjölgun fyrirtækja, góðæri og góða afkomu þeirra. Einnig eru tekjuskattar sem fyrirtæki greiða hér á landi lægri en í öðrum þróuðum ríkjum hvort sem miðað er við hlutfall af landsframleiðslu eða hlutdeild í skatttekjum. Þessir skattar munu lækka enn frekar þegar áhrifa af lægra skatthlutfalli tekur að gæta á næsta ári. Ástæður óeðlilega lágra tekjuskatta fyrirtækja hér á landi eru m.a. frjálslegar reglur sem gilda um gjaldfærslu á gengistapi lána og verðbótaþáttar verðtryggðra lána, svo og verulega rúmar afskriftaheimildir, þar á meðal flýtifyrningar á móti söluhagnaði.
Ástæða er til í tengslum við þetta mál að vekja athygli á nýlegu svari fjármálaráðherra á Alþingi um rekstrartöp fyrirtækja. Þar kemur fram að þrátt fyrir 100 milljarða kr. rekstrarhagnað 4.400 fyrirtækja á árabilinu 1998–2001 greiddu þau samtals aðeins 3–4 milljarða kr. í skatta, í stað 25–30 milljarða kr., vegna nýtingar á yfirfæranlegu rekstrartapi. Af þessum 4.400 greiddu um 2.200 engan skatt, þrátt fyrir 70 milljarða kr. hagnað á fjögurra ára tímabili vegna skattalegra áhrifa af nýtingu tapsins.
Á árunum 1998–2000 eða á þriggja ára tímabili þurftu skattgreiðendur að standa undir 18 milljarða kr. tekjuskattslækkun fyrirtækja vegna nýtingar á rekstrartapi. Það er álíka mikið fjármagn og fer samtals til greiðslu vaxta- og barnabóta og til að reka alla framhaldsskóla landsins á næsta ári. Uppsafnað yfirfæranlegt rekstrartap fyrirtækja tvöfaldaðist næstum því frá ársbyrjun 2000 til ársloka 2001, fór úr 90 milljörðum kr. í 173 milljarða kr. Í svari fjármálaráðuneytisins kemur einnig fram að yfirfæranleg rekstrartöp nærri því tvöfaldast milli áranna 2000 og 2001 (álagning), fara úr 6,5 milljörðum kr. í rúma 11,6 milljarða kr. Fyrirtækjum sem fá skattalækkun vegna yfirfæranlegs rekstrartaps samkvæmt álagningu 2001 fjölgar úr 3.515 í 4.441, um 926 milli ára. Fjármálaráðuneytið gefur þá skýringu í svarinu að þessir 11,6 milljarðar kr. fyrir árið 2001 eigi eftir að lækka talsvert við kærur og endurákvarðanir á áætlunum næstu mánaða. Engu að síður er ljóst að um verulega aukningu virðist vera að ræða á yfirfæranlegu rekstrartapi milli ára, en áætlaður skattskyldur hagnaður sem gefinn er upp vegna álagningar 2001 (fyrir kærur og endurákvarðanir) eru tæpir 48 milljarðar kr. en áætlaðar skattgreiðslur að frádregnu yfirfæranlegu tapi eru tæpir 2,8 milljarðar kr.
Fyrsti minni hluti gagnrýnir að enn á að fara að rýmka heimildir til að nýta rekstrartöp með því ákvæði frumvarpsins að heimila nýtingu eftirstöðva rekstrartapa í tíu ár í stað átta ára. Fjármálaráðuneytið hefur gefið efnahags- og viðskiptanefnd þær upplýsingar að miðað við fyrirliggjandi tölur sé hægt að reikna með að niðurfellt tap eftir átta ár sé að jafnaði um 1–3 milljarðar kr. Nýting á því á móti hagnaði á níunda og tíunda ári segir ráðuneytið varla meira en 0,5–1 milljarð kr. Ljóst er þó að heimildirnar fela í sér enn frekari lækkun á skattgreiðslu fyrirtækja og gæti þar verið um að ræða nálægt 200 millj. kr. standist tölur ráðuneytisins sem telja verður mjög varlega reiknaðar. Athyglisvert er að þar er um svipað tekjutap að ræða hjá ríkissjóði og kostar að færa atvinnulausum sömu hækkun á bótum og lífeyrisþegar fá nú um áramótin vegna þeirra lífeyrishækkana sem Samband aldraðra knúði í gegn nýverið. Tillaga Samfylkingarinnar um að atvinnulausir fengju sambærilega hækkun var felld nú við afgreiðslu fjárlaga.
Við meðferð málsins í efnahags- og viðskiptanefnd kom fram breytingartillaga við frumvarpið frá fjármálaráðuneytinu sem felur í sér gjörbreytingu á fyrningargrunni og afskriftareglum vegna nýtingar á rekstrartöpum. Um er að ræða stiglækkandi fyrningar í stað línulegra fyrninga þannig að fjárhæð fyrninga er hæst fyrstu árin og fer síðan lækkandi. Enginn tími hefur gefist til að skoða áhrif þessara breytingu og hvort og að hve miklu leyti þær eru til bóta.
Fyrsti minni hluti mótmælir í fyrsta lagi þeirri málsmeðferð að þinginu sé boðið upp á þau vinnubrögð að svo stór breytingartillaga komi fram eftir að málinu hefur verið vísað til 2. umræðu. Í öðru lagi mótmælir 1. minni hluti því að ekkert kostnaðarmat fylgdi breytingartillögunum og enn liggur ekki fyrir hvaða skattalegt tap tillögurnar fela í sér. Eftir að stjórnarandstaðan hafði knúið á um kostnaðarmat kom í ljós að fjármálaráðuneytið og embætti ríkisskattstjóra greinir á um skattaleg áhrif af þessum breytingum. Enn liggur ekki fyrir hvort meiri hlutinn ætlar að knýja þessa breytingu fram við 3. umræðu málsins.
Lækkun á hátekjuskatti – hækkun skattleysismarka.
Mjög hörð gagnrýni kom fram í umsögnum stéttarfélaga og félagasamtaka, eins og Öryrkjabandalagsins og Landssambands aldraðra, á lækkun hátekjuskattsins, sérstaklega vegna þess að almennt launafólk og lífeyrisþegar greiða á sama tíma sífellt stærri hluta tekna sinna í tekjuskatt. Samkvæmt upplýsingum sem 1. minni hluti leitaði eftir hjá fjármálaráðuneytinu kemur fram að skattleysismörkin í almennum tekjuskatti hafi hækkað frá 1993–2003 úr 57.477 kr. á mánuði í 69.603 kr. á mánuði, um 21%, sem er langt undir verðlagshækkunum. Tekjumörkin í hátekjuskatti hafa hins vegar hækkað úr 203.340 kr. á mánuði í 340.788 kr., um 68%, þannig að sífellt færri greiða hátekjuskatt. Á þessu tímabili hefur vísitala neysluverðs hækkað um 33,5% en launavísitalan um 72%.
Samkvæmt upplýsingum frá embætti ríkisskattstjóra greiða 13.300 einstaklingar fyrirframgreiðslu upp í hátekjuskatt vegna tekna ársins 2002 en endanleg álagning fer ekki fram fyrr en í lok júlí á næsta ári. Þar af eru liðlega 5.300 einhleypir einstaklingar.
Heildarálagning hátekjuskatts lækkar um 300 millj. kr. milli ára vegna lækkunar skatthlutfallsins úr 7% í 5%. Það hefur þau áhrif að einstaklingur sem hafði 500 þús. kr. í tekjur á þessu ári greiðir í hátekjuskatt í ár 11.200 kr. á mánuði en sá sem hefur sömu tekjur miðað við meðallaunabreytingar, eða um 521.000 kr., fengi 8.580 kr. á mánuði í hátekjuskatt eða rúmlega 2.620 kr. lækkun á mánuði. Með hækkun persónuafsláttar um 107 kr. fær sá sem greiðir hátekjuskatt því skattalækkun sem nemur 2.727 kr. en lágtekjufólk fær aðeins 107 kr. í skattalækkun á mánuði á næsta ári. Hækkun á persónuafslætti á næsta ári samkvæmt ákvörðun ríkisstjórnarinnar verður einungis í samræmi við almennar hækkanir en ekki í samræmi við launavísitölu. 1. minni hluti telur rétt að persónuafsláttur hækki í samræmi við áætlaða þróun launavísitölu á næsta ári og að persónuafsláttur hækki um 4,2% í stað 3,15%. Kostnaður vegna þess nemur um 575 millj. kr. Þannig mundi persónuafsláttur hækka um 376 kr. á mánuði í stað 107 kr. eins og ríkisstjórnin áformar. Tekjur vegna þessa má fá með því að falla frá því að heimila að nýta ónýtt rekstrartap í tíu ár í stað átta ára og með endurskoðun á þeim reglum sem gilda um ónýtt rekstrartöp og fyrningareglur.
Með þeirri breytingu sem nú er gerð á tekjumörkunum hækka þau í 340.788 þús. kr. fyrir einstaklinga og tvöfalt hærri upphæð fyrir hjón. Ekki hefur gefist tími til að kanna áætlaðar meðaltekjur á sl. ári en á árinu 2000 voru meðalatvinnutekjur hjóna og sambýlisfólks samtals tæpar 380 þús. kr. og meðalatvinnutekjur einstæðra foreldra um 136 þús. kr. Meðalatvinnutekjur á árinu 2000 voru því verulega lægri en hátekjuskatturinn. Fulltrúar Samfylkingarinnar í efnahags- og viðskiptanefnd lýstu efasemdum um að rétt væri að hækka frítekjumörkin í hátekjuskatti á sama tíma og ríkisstjórnin treysti sér ekki til að lækka skatta fólks með meðaltekjur eða lífeyrisþega. Sömu sjónarmið gilda nú og mun Samfylkingin ekki greiða atkvæði með þeim breytingum sem verið er að gera á hátekjuskattinum. Samfylkingin minnir á að fyrir Alþingi liggur þingsályktunartillaga hennar um að reynt verði að ná samstöðu um að lækka eða afnema skatta fólks með tekjur undir lágmarkslaunum, sem greiðir nú á bilinu 8–12 þús. kr. í skatt á mánuði. Meðan sú tillaga fær ekki hljómgrunn telur Samfylkingin ekki forsendur fyrir því að lækka hátekjuskattinn. Forgangsverkefni er að lækka tekjuskatta almenns launafólks og tekjulágra hópa. Smávægileg hækkun nú á persónuafslættinum, 0,4% til viðbótar fyrri ákvörðun um að persónuafsláttur hækki um 2,75% um næstu áramót, breytir litlu um skattgreiðslur þessara hópa.
Skipulag skatteftirlits og framkvæmd skattalaga.
Þær breytingar sem gerðar eru á skipulagi skatteftirlitsins og 1. minni hluti telur ástæðu til að geta sérstaklega og gera athugasemdir við eru eftirfarandi:
1. Skattfrelsi happdrættisvinninga muni gilda um öll happdrætti á Evrópska efnahagssvæðinu óháð því hvaða stjórnvald innan þess hefur gefið út leyfi til starfrækslu á happdrættinu. 1. minni hluti styður það, en telur þó ástæðu til að gefa gaum að athugasemd ríkisskattstjóra sem telur æskilegt að fresta breytingunni í heild. Ríkisskattstjóri telur að málið þurfi að skoða frekar, m.a. vegna þess að ekki sé nægilega afmarkað hvað í þessu ákvæði felst, einkum með tilliti til happdrætta í öðrum ríkjum EES sem kunna að vera skattfrjáls samkvæmt lögum án þess að ágóðanum sé varið til þeirra málaflokka sem tilgreindir eru en dæmi munu um að happdrætti séu rekin til tekjuöflunar fyrir ríkissjóð viðkomandi lands. Ríkisskattstjóri hefur bent á að nú fái erlend happdrætti sömu skattalegu meðferð og innlend happdrætti, ef um er að ræða happdrætti þar sem hagnaður rennur til menningarmála, mannúðarmála eða kirkjulegrar starfsemi. 1. minni hluti telur ástæðu til að taka undir þessar athugasemdir og vill að þetta ákvæði frumvarpsins verði skoðað nánar af framkvæmdarvaldinu áður en það verður lögfest.
2. Fjármálaráðherra er falið að setja við upphaf tekjuárs reglur um reiknað endurgjald og reglur um hlunnindamat og aðrar tekjur og frádrátt sem meta þarf til verðs að fengnum tillögum ríkisskattstjóra. Verulegur ágreiningur er um þessa breytingu sem hér á að gera á stjórnsýslunni milli embættis ríkisskattstjóra og fjármálaráðuneytisins. Í umsögn ríkisskattstjóra kom fram veruleg gagnrýni á þessa breytingu sem nánar verður gerð grein fyrir í framsögu. Fram kemur að í henni felist grundvallarbreyting á stjórnsýslunni sem gangi í þveröfuga átt við það sem gerist annars staðar á Norðurlöndum. 1. minni hluti getur að mörgu leyti tekið undir gagnrýni ríkisskattstjóra og telur að finna hefði átt viðunandi lausn á málinu í efnahags- og viðskiptanefnd. Til þess gafst ekki tími á þeirri hraðferð sem málið hefur verið í nefndinni. 1. minni hluti gerir breytingartillögu við þessa grein, þess efnis að ríkisskattstjóri gefi áfram út reglur um mat á hlunnindum og setji við upphaf tekjuárs reglur um reiknað endurgjald, en það verði gert samkvæmt nánari ákvæðum um meginreglur og viðmiðanir í reglugerð sem ráðherra setur skv. 119. gr. laga um tekjuskatt og eignarskatt. Þessi breytingartillaga er gerð til að koma til móts við þá gagnrýni að lagaákvæðið sem ríkisskattstjóri vinnur nú eftir sé mjög rúmt og gefi ekki leiðbeinandi fyrirmæli um framkvæmdina.
3. Lagt er til að þegar um samsköttuð félög sé að ræða skuli skattlagningarstaður þeirra vera í umdæminu þar sem móðurfélagið hefur aðsetur. 1. minni hluti tekur undir athugasemdir ríkisskattstjóra sem telur að heimild til að víkja frá meginreglu laganna um skattlagningarstað eigi einnig að taka til þess þegar einkahlutafélög eða sameignarfélag og aðaleigandi þess eru ekki í sama skattumdæmi og flytur um það sérstaka breytingartillögu.
4. Breyting á skipulagi skatteftirlits. Fjármálaráðherra getur ákveðið að sami skattstjóri fari með skatteftirlit í fleiri en einu umdæmi og eftir atvikum skattbreytingu ef skatteftirlit leiðir til endurákvörðunar opinberra gjalda. Tilgangurinn er sagður vera að stuðla að auknum sveigjanleika í skatteftirliti. Frá árinu 1996 hefur ríkisskattstjóri að mestu annast skatteftirlit utan Reykjavíkur og Reykjanesumdæmis. Ástæða þess var sú að ekki hafði tekist að byggja upp skatteftirlit á minni skattstofunum, m.a. vegna örðugleika við að ráða starfsfólk. Með þeirri breytingu sem lögð er til í frumvarpinu er gert ráð fyrir að heimilt verði að færa skatteftirlit á landsbyggðinni frá ríkisskattstjóra til ákveðinna skattumdæma og að sami skattstjóri geti farið með skatteftirlit í fleiri en einu skattumdæmi. Á árinu 1996 tókst ekki að manna skatteftirlit hjá skattstofunum á landsbyggðinni eins og nauðsyn bar til. Því var ákveðið til bráðabirgða, án lagabreytinga, og í fullu samráði við skattyfirvöld að fela embætti ríkisskattstjóra landsbyggðareftirlitið. Fjármálaráðuneytið telur að þær aðstæður hafi skapast í einstökum skattumdæmum að unnt sé að færa eftirlitið til þeirra á ný. Lögð er áhersla á að eftirlitseiningarnar séu það stórar að þær ráði a.m.k. yfir lágmarksmannafla. Embætti ríkisskattstjóra er þó áfram ætlað að gegna samræmingarhlutverki fyrir öll umdæmin eins og því er ætlað samkvæmt lögum. Engar ákvarðanir hafa enn verið teknar um það hvernig skatteftirliti á landsbyggðinni verði háttað verði þetta ákvæði að lögum, en samkvæmt upplýsingum fjármálaráðuneytisins mun ráðuneytið, eftir að þessi breyting hefur verið samþykkt, skoða málið í heild sinni og kanna hvaða kostir séu vænlegastir í náinni samvinnu við skattstjórana og embætti ríkisskattstjóra.
Skattstjórar hafa gert þá athugasemd að ef breytingar á skipulagi eftirlits séu einungis fólgnar í tilfærslu starfa milli stofnana skattkerfisins muni þær í engu bæta skatteftirlit ef fjárveitingar fylgja ekki. Ríkisskattstjóri vekur m.a. athygli á því að ef herða eigi skatteftirlit þurfi verulegan viðbótarmannafla þannig að í almennu skatteftirliti verði a.m.k. jafnmargir og þegar flest var. Stöðugildi í sérgreindu skatteftirliti hjá ríkisskattstjóra voru um tólf árið 1996 en frá þeim tíma hafa fjárheimildir lækkað að raungildi ár frá ári og eru nú 8–10% lægri en þær voru þá þrátt fyrir aukin verkefni. Í fjárlögum fyrir næsta ár er ekki gert ráð fyrir neinni aukningu á mannafla og felld var tillaga þingmanna Samfylkingarinnar um það efni. Það er skoðun 1. minni hluta að þessari breytingu verði að fylgja fjármagn ef hún á að skila árangri og styrkja skatteftirlit á landsbyggðinni. Meðan svo er ekki er þessi tillaga sýndarmennskan ein.
Skatteftirlit með stórfyrirtækjum og fjölþjóðasamskiptum.
Ríkisskattstjóri vekur líka athygli á því að rétt væri að breyta skipulaginu á þann veg að skatteftirliti ríkisskattstjóra yrði fengið það verkefni að hafa eftirlit með stórfyrirtækjum og fjölþjóðasamskiptum og telur rétt að það yrði mannað í samræmi við það. Bent er á að slíkt skref hafi þegar verið stigið fyrir löngu annars staðar á Norðurlöndunum. 1. minni hluti tekur undir þessi sjónarmið. Fjármálastarfsemi og fjármagnsflutningar milli landa eru sífellt að aukast og eignatengsl fyrirtækja og fyrirtækjasamsteypa liggja í mörgum tilvikum í fleiru en einu skattumdæmi. Eignatengsl eru oft margþætt og öll fjármálaumsýsla og bókhaldskerfi í slíkum tilvikum afar umfangsmikil og flókin. Ekki er á færi t.d. smærri skattstofa að halda uppi nauðsynlegu skatteftirliti svo að vel sé. Mikilvægt er því að svo sé um hnúta búið í skatteftirlitinu að hægt sé að byggja upp á einum stað sérþekkingu og nauðsynlegan tækjabúnað sem ræður við að halda uppi skatteftirliti með stórfyrirtækjum og fjölþjóðasamskiptum, þar sem eignatengsl liggja milli landa og skattumdæma. Veita þarf ríkisskattstjóra og skatteftirlitinu nauðsynlegar heimildir og svigrúm til að takast á við þessi verkefni í samræmi við þá þróun sem orðið hefur. 1. minni hluti flytur breytingartillögu sem felur í sér að ríkisskattstjóri geti árlega ákveðið, að höfðu samráði við skattstjóra, að tilteknir lögaðilar, svo sem stórfyrirtæki, félög með eignatengsl milli landa eða skattumdæma, svo og aðrir skattaðilar sem skattstjórar tilnefna skuli skila framtölum til ríkisskattstjóra og vera skattlagðir af honum. Sú breytingartillaga sem hér er lögð til er sótt í dönsku skattalögin.
Niðurstaða.
Fyrsti minni hluti leggst gegn því að auka frekar heimildir til að nýta eftirstöðvar rekstrartapa í tíu ár í stað átta áður. 1. minni hluti mun ekki styðja lækkun á hátekjuskattinum fyrst ríkisstjórnin telur sig ekki hafa svigrúm til að lækka skatta fólks með lágar tekjur eða meðaltekjur, en mun flytja breytingartillögu um að persónuafsláttur hækki í samræmi við launavísitölu á næsta ári. Nokkrar breytingartillögur eru líka fluttar í því skyni að styrkja skatteftirlitið og auka skilvirkni í framkvæmd skattalaga.
Alþingi, 9. des. 2002.
Jóhanna Sigurðardóttir,
frsm.
Össur Skarphéðinsson.
