Ferill 303. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
149. löggjafarþing 2018–2019.
Þingskjal 351 — 303. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, með síðari breytingum (stjórn og endurskoðun).
Frá fjármála- og efnahagsráðherra.
1. gr.
2. gr.
3. gr.
Takmörkun á öðrum störfum framkvæmdastjóra og stjórnarmanns.
a. fjögur félög, ef eingöngu er um að ræða stjórnarsetu, eða,
b. tvö félög þar sem viðkomandi sinnir stjórnarsetu og eitt þar sem um er að ræða starf framkvæmdastjóra.
Við afmörkun á fjölda félaga skv. 1. mgr. er heimilt að telja:
a. öll sæti í stjórnum félaga sem eru hluti af sömu samstæðu sem setu í stjórn eins félags,
b. öll sæti í stjórnum félaga sem fjármálafyrirtæki fer með virkan eignarhlut í sem setu í stjórn eins félags,
c. öll sæti í stjórnum félaga sem eru aðilar að stofnanaverndarkerfi sem fjármálafyrirtækið er aðili að sem setu í stjórn eins félags,
d. öll störf sem framkvæmdastjóri hjá félögum sem eru hluti af sömu samstæðu sem starf framkvæmdastjóra í einu félagi,
e. öll störf sem framkvæmdastjóri hjá félögum sem fjármálafyrirtæki fer með virkan eignarhlut í sem starf framkvæmdastjóra í einu félagi,
f. öll störf sem framkvæmdastjóri hjá félögum sem eru aðilar að stofnanaverndarkerfi sem fjármálafyrirtækið er aðili að sem starf framkvæmdastjóra í einu félagi.
Takmarkanir skv. 1. mgr. taka hvorki til starfa í stjórnareiningum félaga sem eru ekki rekin í atvinnuskyni að meginstefnu til né til einstaklings sem settur er í starf framkvæmdastjóra eða í stjórn fjármálafyrirtækis fyrir hönd ríkisins á grundvelli laga vegna sérstakra aðstæðna í starfsemi umrædds fjármálafyrirtækis.
Framkvæmdastjóra í kerfislega mikilvægu fjármálafyrirtæki hér á landi eða á alþjóðavísu er óheimilt að taka að sér störf í stjórnareiningum annarra félaga nema með leyfi stjórnar. Heildarfjöldi félaga sem framkvæmdastjórinn starfar fyrir skal vera innan marka skv. b-lið 1. mgr. að teknu tilliti til 3. mgr.
Fjármálaeftirlitinu er heimilt, að teknu tilliti til umfangs og eðlis þeirra starfa sem framkvæmdastjóri eða stjórnarmaður gegnir eða vegna sérstakra aðstæðna, að veita undanþágu frá 1. mgr. og heimila setu í stjórn eins félags til viðbótar. Fjármálaeftirlitinu er heimilt að upplýsa Evrópsku bankaeftirlitsstofnunina um slíka undanþágu.
4. gr.
Upplýsinga- og tilkynningarskylda endurskoðanda.
Endurskoðanda er skylt að gera Fjármálaeftirlitinu tafarlaust viðvart fái hann vitneskju, í starfi sínu fyrir félagið eða aðila sem er í nánum tengslum við félagið, um atriði eða ákvarðanir sem fela í sér:
a. veruleg brot á löggjöf sem gildir um starfsemi félagsins eða hvers konar brot sem koma til skoðunar á grundvelli 9. gr.
b. atriði sem kunna að hafa áhrif á áframhaldandi rekstur félagsins, þ.m.t. atriði sem hafa verulega þýðingu fyrir fjárhagsstöðu hlutaðeigandi félags.
c. atriði sem leitt geta til þess að endurskoðandi mundi synja um áritun eða gera fyrirvara við ársreikning félagsins.
Endurskoðandi skal gera stjórn fjármálafyrirtækis viðvart um tilkynningu skv. 2. mgr. nema rík ástæða sé til þess að gera það ekki.
Upplýsingar sem endurskoðandi veitir Fjármálaeftirlitinu samkvæmt ákvæðum þessarar greinar teljast ekki brot á lögbundinni eða samningsbundinni þagnarskyldu endurskoðanda.
5. gr.
a. Á eftir 27. tölul. kemur nýr töluliður, svohljóðandi: 1. mgr. 52. gr. e um takmarkanir á öðrum störfum stjórnarmanns eða framkvæmdastjóra.
b. Í stað orðsins „upplýsingaskyldu“ í 50. tölul. kemur: upplýsinga- og tilkynningarskyldu.
6. gr.
a. 29. tölul. orðast svo: 91. gr. um hæfi endurskoðanda.
b. Á eftir 29. tölul. kemur nýr töluliður, svohljóðandi: 92. gr. um að veita Fjármálaeftirlitinu ekki upplýsingar eða senda ekki tilkynningu til Fjármálaeftirlitsins.
7. gr.
Ákvæði 3. gr. og a-liður 5. gr. öðlast gildi 1. janúar 2020.
Greinargerð.
Frumvarpið var samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu. Í því eru lagðar til breytingar á lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, sem byggjast á efni tilskipunar 2013/36/ESB um stofnun og starfsemi lánastofnana og fjárfestingarfyrirtækja og varfærniseftirlit með þeim.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Tilskipun 2013/36/ESB um stofnun og starfsemi lánastofnana og fjárfestingarfyrirtækja og varfærniseftirlit með þeim (CRD IV-tilskipunin) hefur verið tekin upp í íslenskan rétt í nokkrum áföngum á undanförnum árum. Tilskipunin og reglugerð ESB nr. 575/2013 um varfærniskröfur vegna starfsemi lánastofnana og fjárfestingarfyrirtækja (CRR-reglugerðin) mynda heildstætt regluverk um stofnun og starfsemi fjármálafyrirtækja, varfærniskröfur og varfærniseftirlit með þeim. Reglugerð ESB nr. 575/2013 hefur verið tekin upp í landsrétt með reglugerð nr. 233/2017, um varfærniskröfur vegna starfsemi fjármálafyrirtækja, á grundvelli 117. gr. a laganna. Tilskipun 2013/36/ESB og reglugerð ESB nr. 575/2013 innihalda endurskoðað regluverk Evrópusambandsins um starfsemi fjármálafyrirtækja í kjölfar alþjóðlegu fjármálakreppunnar og tóku þær gildi í ríkjum ESB um mitt ár 2013. Tilskipunin og reglugerðin hafa ekki verið teknar upp í EES-samninginn sem skýrist að mestu af því að upptaka flestra Evrópugerða á fjármálamarkaði dróst um tíma vegna upptöku reglugerða ESB um stofnun þriggja nýrra evrópskra eftirlitsstofnana á fjármálamarkaði í EES-samninginn. Evrópugerðirnar um eftirlitsstofnanirnar þrjár hafa nú verið teknar upp í EES-samninginn og innleiddar í íslenskan rétt með lögum nr. 24/2017, um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði. Unnið er að upptöku tilskipunar 2013/36/ESB og reglugerðar (ESB) nr. 575/2013 í EES-samninginn á vettvangi EFTA og má búast við því að þeirri vinnu ljúki á árinu 2019.
Eitt markmiðanna sem sett eru með tilskipun 2013/36/ESB er að draga úr skaðlegum áhrifum sem ófullnægjandi stjórnarhættir í fjármálafyrirtækjum geta haft. Meðal úrræða til að ná þessu markmiði eru viðmið um árangursríka yfirsýn stjórnar, um heilbrigða áhættumenningu á öllum sviðum og stigum fjármálafyrirtækja og vöktun eftirlitsaðila á innri stjórnarháttum fyrirtækjanna. Einnig er sérstaklega kveðið á um það í tilskipuninni að stjórnarmenn skuli verja fullnægjandi tíma til starfa sinna í þágu fjármálafyrirtækis, sbr. 2. mgr. 91. gr. tilskipunarinnar, en ákvæðið er innleitt í 1. mgr. 52. gr. a laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki. Meginþorri ákvæða tilskipunarinnar um stjórnarhætti í fjármálafyrirtækjum var innleiddur í íslenskan rétt með lögum nr. 57/2015 en eftir standa ákvæði um takmörkun á öðrum störfum stjórnarmanna og framkvæmdastjóra í fjármálafyrirtækjum sem teljast stór með tilliti til eðlis, umfangs og flækjustigs starfseminnar. Frumvarpið miðar að því að taka umrædda reglu tilskipunarinnar upp í íslenskan rétt.
Með frumvarpinu er einnig lögð til breyting á ákvæðum um upplýsingaskyldu endurskoðenda, sem byggist á 63. gr. tilskipunar 2013/36/ESB, en tilgangur þeirrar breytingar er að fella íslensk lög að efni EES-réttar.
3. Meginefni frumvarpsins.
Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á ákvæðum laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, hvað varðar takmörkun á störfum stjórnarmanna og framkvæmdastjóra hjá kerfislega mikilvægum fjármálafyrirtækjum í stjórnareiningum annarra félaga og reglum sem taka til endurskoðunar fjármálafyrirtækja. Breytingarnar byggjast á tilskipun 2013/36/ESB.
A. Stjórnarmenn og framkvæmdastjórar í kerfislega mikilvægum fjármálafyrirtækjum.
Með frumvarpinu er lagt til að takmarkanir verði settar á hversu mörgum störfum stjórnarmenn og framkvæmdastjóri í kerfislega mikilvægum fjármálafyrirtækjum geta sinnt í stjórnareiningum annarra félaga samhliða stjórnarsetu eða starfi framkvæmdastjóra í kerfislega mikilvægu fjármálafyrirtæki. Greinin byggist á efni 3.–6. mgr. 91. gr. tilskipunar 2013/36/ESB. Samkvæmt þeim ákvæðum getur stjórnarmaður í kerfislega mikilvægu fjármálafyrirtæki hér á landi eða á alþjóðavísu einungis tekið sæti í stjórn í þremur öðrum ótengdum félögum samhliða setu í stjórn fjármálafyrirtækisins eða tekið sæti í stjórn eins annars félags samhliða starfi framkvæmdastjóra í öðru félagi. Þá getur framkvæmdastjóri kerfislega mikilvægs fjármálafyrirtækis hér á landi eða á alþjóðavísu einungis tekið sæti í stjórnum tveggja annarra félaga samhliða starfi framkvæmdastjóra hjá fjármálafyrirtækinu fái hann leyfi stjórnar til þess. Fjöldi undantekninga er frá þessum reglum. Þannig teljast allar setur í stjórnum félaga eða störf framkvæmdastjóra í félögum sem eru tengd fjármálafyrirtæki sem seta í stjórn eins félags. Með tengdum fjármálafyrirtækjum er hér átt við félög sem tilheyra samstæðu fjármálafyrirtækisins, félög sem fjármálafyrirtæki á virkan eignarhlut í og félög sem tengjast stofnanaverndarkerfi fjármálafyrirtækisins, sé fjármálafyrirtæki aðili að slíku fyrirkomulagi. Takmörkunin nær ekki til starfa í stjórnareiningum félaga sem ekki eru rekin í atvinnuskyni, t.d. góðgerðarfélaga, íþróttafélaga, húsfélaga o.fl. Takmörkunin nær heldur ekki til einstaklinga sem settir eru í störf í stjórnareiningu hjá fjármálafyrirtæki vegna óvenjulegra aðstæðna eins og í tilviki tímanlegra inngripa Fjármálaeftirlitsins á grundvelli 86. gr. h laganna. Þá er Fjármálaeftirlitinu heimilt að veita stjórnarmanni og framkvæmdastjóra undanþágu til setu í stjórn í einu félagi til viðbótar ef aðstæður réttlæta það með tilliti til eðlis, umfangs eða sérstakra aðstæðna þeirra. Takmarkanirnar sem lagðar eru til í frumvarpinu byggjast á þeim sjónarmiðum að stjórnarmenn og framkvæmdastjóri skuli verja fullnægjandi tíma í störf sín í þágu fjármálafyrirtækisins, sbr. núgildandi 1. málsl. 1. mgr. 52. gr. a laganna, sbr. 1. gr. frumvarpsins sem byggist á 2. mgr. 91. gr. tilskipunar 2013/36/ESB. Í frumvarpinu er auk þess lagt til að ákvæðið taki ekki gildi fyrr en 1. janúar 2020 til að einstaklingum sem nýju viðmiðin ná til gefist nægilegt svigrúm til að haga sínum málum þannig að þeir brjóti ekki gegn ákvæðinu.
Í 3. mgr. 91. gr. tilskipunar 2013/36/ESB kemur fram að takmarkanirnar skuli ná til fjármálafyrirtækja sem eru mikilvæg með tilliti til stærðar, innra skipulags, eðlis og umfangs starfsemi þeirra. Þessi mörk eru ekki skilgreind í Evrópurétti og aðildarríkjunum veitt svigrúm til að setja þau. Þau geta tekið orðalagið beint upp í landsrétt sinn og falið eftirlitsaðila huglægt eða hlutlægt mat á því hvaða fjármálafyrirtæki falli undir þá mælikvarða í hvert skipti eða tekið upp hlutlæga mælikvarða í landsrétt sinn. Við gerð frumvarpsins skoðaði fjármála- og efnahagsráðuneytið hvernig umrædd ákvæði tilskipunarinnar hefðu verið innleidd í fjármálamarkaðslöggjöf annars staðar á Norðurlöndum og í Þýskalandi. Ákvæðið er innleitt í danskan rétt með 313. gr. dönsku fjármálastarfsemislaganna (d. lov om finansiel virksomhed) og hafa Danir valið að láta takmarkanirnar einungis ná til stjórnarmanna í kerfislega mikilvægum fjármálafyrirtækjum þar í landi og á alþjóðavísu. Þjóðverjar hafa einnig kosið að láta takmarkanirnar sem fram koma í 3.–6. mgr. 91. gr. tilskipunarinnar einungis ná til kerfislega mikilvægra fjármálafyrirtækja þar í landi, sbr. 25. gr. c og d þýsku bankalaganna (þ. Gesetz über das Kreditwesen (Kreditwesengesetz)). Í Svíþjóð eru takmarkanirnar innleiddar í 8. gr. a og b í 10. kafla og 6. gr. a og b í 12. kafla í sænsku laganna um bankastarfsemi (s. lag om bank- och finansieringsrörelse) og í samræmi við orðalag tilskipunarinnar, þ.e. að hún taki til fjármálafyrirtækja sem eru mikilvæg með tilliti til stærðar, innra skipulags, eðlis og umfangs starfsemi þeirra án hlutlægs mælikvarða á því í lögunum. Ákveðin viðmið koma þó fram í greinargerð með sænsku ákvæðunum. Sænska reglan mundi því ná til kerfislega mikilvægra fjármálafyrirtækja í Svíþjóð en einnig til annarra fjármálafyrirtækja þar í landi sem sænska fjármálaeftirlitið metur að séu það stór að þau eigi að falla undir gildissvið reglunnar. Að mati ráðuneytisins þóttu dönsku lögin heppileg sem fyrirmynd við upptöku 3.–6. mgr. 91. gr. tilskipunar 2013/36/ESB í íslenskan rétt. Sú leið felur í sér minnstu takmarkanirnar á einstaklinga sem taka að sér ábyrgðarstörf á íslenskum fjármálamarkaði og með tilliti til stærðar íslenskra fjármálafyrirtækja og markmiðs þeirra ákvæða sem um ræðir var ekki talið tilefni til að ganga lengra en gert er í dönskum rétti.
Takmarkanirnar ná til stjórnarmanna og framkvæmdastjóra í stærri fjármálafyrirtækjum, þ.e. þeirra sem eru kerfislega mikilvæg hér á landi eða á alþjóðavísu (e. Global Systemically Important Institutions/G-SIIs) í skilningi tilskipunar 2013/36/ESB. Á Íslandi er ekkert kerfislega mikilvægt fjármálafyrirtæki á alþjóðavísu en ekki er útilokað að hér gæti í framtíðinni starfað fjármálafyrirtæki sem væri hluti af samstæðu slíks félags. Eftir á að innleiða þau ákvæði tilskipunar 2013/36/ESB sem taka til kerfislega mikilvægra fjármálafyrirtækja á alþjóðavísu, þ.m.t. um eiginfjárauka vegna kerfislega mikilvægra fjármálafyrirtækja á alþjóðavísu, sbr. 131. gr. tilskipunarinnar, en stefnt er að því að leggja fram frumvarp um það á yfirstandandi löggjafarþingi.
Ákvæði 91. gr. tilskipunar 2013/36/ESB taka til stjórnareininga fjármálafyrirtækis (e. management body), þ.e. bæði stjórnar og framkvæmdastjóra, eins og kemur fram í 13. gr. tilskipunarinnar. Stjórn (og stjórnareiningar) er skilgreind í 7. tölul. 1. mgr. 3. gr. tilskipunarinnar sem sú eining eða einingar stofnunar sem komið er á fót í samræmi við landslög, sem hafa vald til að ákveða áætlun, markmið og heildarstefnu fyrirtækisins, hafa umsjón og eftirlit með framkvæmdaákvörðunum og er skipuð aðilum sem í reynd stýra starfsemi fyrirtækisins. Með tilvísun til þess að stýra í reynd er einnig átt við framkvæmdastjóra. Í 9. tölul. 1. mgr. 3. gr. tilskipunarinnar er að finna skilgreiningu á framkvæmdastjórn (e. senior management) og er þar átt við þá einstaklinga sem gegna stjórnunarhlutverki innan fyrirtækisins. Þeir bera ábyrgð á og svara fyrir daglegan rekstur fyrirtækisins gagnvart stjórn. Tilskipunin samræmir ekki stjórnunarkerfi og fjölda stjórnareininga fjármálafyrirtækja. Ástæðum þess er lýst í 55. lið aðfararorða tilskipunarinnar en þar segir að mismunandi eftirlits- og stjórnunarkerfi séu notuð í aðildarríkjunum. Í flestum tilvikum eru notuð einþætt eða tvíþætt stjórnunarkerfi. Þannig eigi skilgreiningarnar sem eru notaðar í tilskipuninni að ná yfir öll fyrirliggjandi kerfi án þess að taka eitt kerfi fram yfir annað. Skilgreiningarnar hafa því eingöngu hagnýtt gildi, þ.e. að setja fram reglur sem miða að því að ná fram ákveðinni niðurstöðu sem er óháð gildandi félagarétti í hverju aðildarríki.
Í a- og b-lið 3. mgr. 91. gr. tilskipunarinnar er vísað til þess að takmarkanir 3.–6. mgr. 91. gr. tilskipunarinnar nái til starfa stjórnarmanns sem fari ekki með framkvæmdarvald (e. non-executive directorships) og starfa stjórnarmanns sem fer með framkvæmdarvald (e. executive directorships). Hvorugt ensku hugtakanna sem notast er við í a- og b-lið 3. mgr. 91. gr. tilskipunarinnar er skilgreint þar sérstaklega þar sem þau taka til þess hvernig stjórnkerfi fjármálafyrirtækis er skipað með tilliti til félagaréttar hvers aðildarríkis. Hér á landi er því átt við hlutverk stjórnar þegar vísað er til stjórnarmanns sem fer ekki með framkvæmdarvald (e. non-executive directorships) og starfa framkvæmdastjóra þegar vísað er til stjórnarmanns sem fer með framkvæmdarvald (e. executive directorships) í skilningi tilskipunarinnar. Í Danmörku eru hugtökin látin ná til stjórnarstarfa (d. bestyrelsesposter) og framkvæmdastjórastarfa (d. direktørpost) í skilningi dansks félagaréttar og samnefnari beggja hugtaka eru störf í stjórnareiningum fjármálafyrirtækis (d. ledelsesposter).
Með 3. gr. frumvarpsins er lagt til að sú skylda laganna að stjórnarmenn verji fullnægjandi tíma í störf sín í þágu fjármálafyrirtækis taki einnig til framkvæmdastjóra fjármálafyrirtækis. Ástæða þess er áður rakin og einnig er að finna skýringar í athugasemdum við ákvæðið. Á sama hátt er einnig lagt til að þær skyldur sem koma fram í 3.–6. mgr. 91. gr. tilskipunar 2013/36/ESB um takmarkanir á störfum í stjórnareiningum annarra félaga taki einnig til framkvæmdastjóra. Skyldur sem koma fram í 91. gr. tilskipunarinnar eiga einnig við um aðrar stjórnareiningar fjármálafyrirtækis, sbr. skilgreiningu í 7. tölul. 1. mgr. 3. gr. tilskipunarinnar og í 13. gr. hennar. Til samanburðar má geta þess að umrædd ákvæði eru látin ná til stjórnar og framkvæmdastjóra í Svíþjóð, sbr. 8. gr. a og b í 10. kafla, og 6. gr. a og b í 12. kafla í sænsku lögunum um bankastarfsemi, og í Þýskalandi, sbr. 25. gr. c og d þýsku bankalaganna.
B. Endurskoðun fjármálafyrirtækja.
Í frumvarpinu er lögð til breyting á 92. gr. laganna sem fjallar um upplýsingaskyldu endurskoðenda. Eitt meginmarkmið tilskipunar 2013/36/ESB er að auka varfærniskröfur og efla varfærniseftirlit með fjármálafyrirtækjum og stuðla að vernd viðskiptavina fjármálafyrirtækja og fjárfesta. Tilskipunin felur í sér fjölda breytinga sem bæta eiga gæði bæði innra og ytra eftirlits. Ábyrgð og skyldur endurskoðanda eru þýðingarmiklar í því samhengi. Í þessu skyni er lögð til breyting á 92. gr. laganna til þess að skerpa orðalag greinarinnar og samræma það efnisinntaki 63. gr. tilskipunar 2013/36/ESB og 53. gr. tilskipunar 2006/48/EB. Gildandi ákvæði er ekki fyllilega í samræmi við ákvæði tilskipananna né hvernig sambærileg regla tilskipunar 2009/138/EB hefur verið innleidd hér á landi í 71. gr. laga nr. 100/2016, um vátryggingastarfsemi. Í 92. gr. laganna er upptalning á atriðum sem endurskoðanda ber að upplýsa um önnur en koma fram í framangreindum tilskipunum og því hætt við að íslensk lög yrðu túlkuð með öðrum hætti en ákvæði tilskipananna, standi orðalagið óbreytt. Í 92. gr. laganna er sú skylda einnig lögð á endurskoðendur að upplýsa stjórn fjármálafyrirtækis samhliða tilkynningu til Fjármálaeftirlitsins. Í tilskipun 2013/36/ESB er hins vegar sá varnagli sleginn að endurskoðandi þarf ekki að láta stjórn vita um upplýsingar sem veittar eru Fjármálaeftirlitinu á grundvelli ákvæðisins ef rík ástæða er til þess að gera það ekki.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið felur í sér breytingar sem byggjast á efni tilskipunar 2013/36/ESB. Ákvæði frumvarpsins um takmarkanir á störfum stjórnarmanna og framkvæmdastjóra í kerfislega mikilvægum fjármálafyrirtækjum í stjórnareiningum annarra félaga geta falið í sér ákveðnar takmarkanir á stjórnarskrárvörðu atvinnufrelsi einstaklinga skv. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Heimilt er að setja atvinnufrelsi skorður með lögum enda krefjist almannahagsmunir þess. Tilgangur 3. gr. frumvarpsins er að stjórnarmenn og framkvæmdastjóri í kerfislega mikilvægum fjármálafyrirtækjum verji fullnægjandi tíma í störf sín í þágu fjármálafyrirtækis, sbr. núgildandi 1. málsl. 1. mgr. 52. gr. a laganna. Sú leið sem lögð er til í frumvarpinu, þ.e. að láta takmörkunina sem tilskipunin kveður á um einungis ná til einstaklinga sem sitja í stjórnum kerfislega mikilvægra fjármálafyrirtækja, felur í sér minnstu mögulegu takmarkanir gagnvart einstaklingum hér á landi. Ákvæði 3. gr. eru því ekki talin stangast á við ákvæði stjórnarskrárinnar.
5. Samráð.
Við undirbúning frumvarpsins var haft samráð við atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið, Fjármálaeftirlitið, Samtök fjármálafyrirtækja og Félag löggiltra endurskoðenda. Nýtt ákvæði sem takmarkar önnur stjórnarstörf stjórnarmanna í fjármálafyrirtækjum kom fyrst til skoðunar við vinnu starfshóps sem skipaður var 17. september 2012 og hafði það verkefni að vinna að innleiðingu tilskipunar 2013/36/ESB og reglugerðar (ESB) nr. 575/2013 í íslenskan rétt. Í þeim starfshópi, sem fulltrúi frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu stýrði, sátu fulltrúar frá Fjármálaeftirlitinu, Samtökum fjármálafyrirtækja og Seðlabanka Íslands. Frumvarpið var kynnt á samráðsgátt Stjórnarráðsins 7. september 2018. Ein umsögn barst þangað en hún varðaði ekki efni þess.
Í áformum um lagasetningu sem fjármála- og efnahagsráðuneytið kynnti í samráðsgáttinni kom fram að ráðuneytið hygðist leggja til breytingar á 2. mgr. 90. gr. laganna sem kveður á um starfstíma endurskoðenda. Í áformum um lagasetningu var lagt til að reglunni yrði breytt á þann veg að um starfstíma endurskoðenda fjármálafyrirtækja giltu sömu reglur og koma fram í reglugerð (ESB) nr. 537/2014 um endurskoðun á einingum tengdum almannahagsmunum en lánastofnanir falla undir gildissvið þeirra reglna. Samkvæmt reglugerðinni getur hámarksstarfstími endurskoðenda verið 10 ár. Unnt er að framlengja þann tíma um önnur 10 ár að undangengnu útboði. Í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu stendur yfir vinna við heildarendurskoðun á lögum um endurskoðun félaga , þ.m.t. innleiðing á reglugerð (ESB) nr. 537/2014. Ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra hyggst leggja fram frumvarp að nýjum heildarlögum um endurskoðendur og endurskoðun á 149. löggjafarþingi. Frumvarpið hefur verið birt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda. Með frumvarpi þessu er því ekki lagt til að 2. mgr. 90. gr. laganna verði felld brott heldur er áformað, í samráði við atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið, að sú breyting verði afleidd breyting í frumvarpinu sem ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra hyggst leggja fram. Gildistaka nýrrar reglu um starfstíma endurskoðenda fjármálafyrirtækja myndi þannig haldast í hendur við gildistöku nýrra reglna um endurskoðun og innleiðingu á reglugerð (ESB) nr. 537/2014.
6. Mat á áhrifum.
Takmörkunum á öðrum störfum stjórnarmanna og framkvæmdastjóra í kerfislega mikilvægum fjármálafyrirtækjum er ætlað að stuðla að því að stjórnarmenn og framkvæmdastjóri verji fullnægjandi tíma í störf sín í þágu fyrirtækisins, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 52. gr. a. laganna og 1. gr. frumvarpsins. Tilgangur þessa ákvæðis er m.a. að standa vörð um hagsmuni fjármálafyrirtækjanna, hluthafa þeirra og almennings með því að stuðla að öflugri yfirsýn og eftirliti stjórnarmanna og framkvæmdastjóra. Ákvæðið takmarkar fjölda stjórnar- og framkvæmdastjórastarfa sem einstaklingar sem sitja í stjórnum kerfislega mikilvægra fjármálafyrirtækja hér á landi eða á alþjóðavísu, eða eru framkvæmdastjórar í slíkum félögum, geta tekið að sér.
Við vinnslu frumvarpsins aflaði fjármála- og efnahagsráðuneytið upplýsinga um trúnaðarstöður núverandi stjórnarmanna í kerfislega mikilvægum fjármálafyrirtækjum í öðrum fyrirtækjum frá fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra. Upplýsingarnar sem aflað var leiddu í ljós að í júní 2018 gegndu 27 einstaklingar stjórnarstörfum sem aðal- eða varamenn í stjórnum fyrirtækjanna og uppfylla þeir allir skilyrðin sem felast í frumvarpinu. Takmörkunin sem felst í skilyrðunum gæti þó leitt til þess að einhverjir segi sig úr stöðum sínum, annaðhvort hjá fjármálafyrirtækjunum sjálfum eða í öðrum fyrirtækjum. Gert er ráð fyrir að lögin taki ekki gildi fyrr en í byrjun árs 2020 og einstaklingum sem telja sig ekki uppfylla skilyrðin gefst þannig svigrúm til að gera ráðstafanir í tíma. Athuganir á því hvernig takmarkanirnar hafa áhrif á einstaklinga eftir kyni þeirra leiddu í ljós að ólíklegt er að þau áhrif verði teljandi.
Breytingar á ákvæðum um upplýsinga- og tilkynningarskyldu endurskoðenda eru til þess fallnar að skýra ábyrgð endurskoðenda gagnvart Fjármálaeftirlitinu um hvað beri að tilkynna til stofnunarinnar. Í núgildandi reglum skal endurskoðandi tilkynna um brotalamir í rekstri til stjórnar og Fjármálaeftirlitsins. Þetta getur gert endurskoðanda erfitt fyrir gagnvart fyrirtæki sem hann endurskoðar. Hann gæti t.a.m. talið að stjórn fyrirtækisins ætti að fá að vita um ágallana áður en Fjármálaeftirlitið eða jafnvel talið að það væri stjórnarinnar að koma ábendingunum áfram til Fjármálaeftirlitsins. Með breytingunni er skerpt á ábyrgð endurskoðandans gagnvart Fjármálaeftirlitinu með það að augnamiði að standa vörð um stöðugleika. Ekki verður séð að breytingar á orðalagi um hvaða brotalamir ber að tilkynna muni hafa mikil áhrif önnur en til samræmingar við Evrópuregluverk.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Í 1. mgr. greinarinnar kemur fram að stjórnarmanni í kerfislega mikilvægu fjármálafyrirtæki hérlendis eða á alþjóðavísu sé óheimilt að taka að sér störf í stjórnareiningum annarra félaga samhliða sæti í stjórn fjármálafyrirtækis nema heildarfjöldi slíkra starfa sem viðkomandi aðili gegnir að meðtöldu starfi sínu hjá viðkomandi fjármálafyrirtæki fari ekki yfir þau heildarmörk sem kveðið er á um í a- og b-lið ákvæðisins. Nánar tiltekið má heildarfjöldi slíkra starfa ekki vera meiri en sæti í stjórn fjögurra félaga eða seta í stjórn tveggja félaga samhliða starfi sem framkvæmdastjóri. Með störfum sem framkvæmdastjóri eða stjórnarmaður í öðrum félögum í greininni átt við störf í stjórnareiningum annarra félaga í skilningi félagaréttar, þ.e. störf í stjórn félaga eða sem framkvæmdastjóri félags. Takmörkunin nær því ekki einungis til starfa sem stjórnarmaður eða framkvæmdastjóri í einkahlutafélögum eða hlutafélögum gegnir heldur nær hún einnig til sömu eða sambærilegra starfa í öðrum félagaformum. Heildarfjöldi starfa samkvæmt ákvæðinu tekur bæði til slíkra starfa hér á landi og erlendis. Sömu takmarkanir taka til varamanna í stjórn kerfislega mikilvægra fjármálafyrirtækja ef þeir taka sæti í stjórn fjármálafyrirtækisins. Takmarkanirnar sem fram koma í greininni ná til stjórnarmanna og framkvæmdastjóra í stærri fjármálafyrirtækjum, þ.e. þeirra sem eru kerfislega mikilvæg hér á landi en einnig til fjármálafyrirtækja sem eru kerfislega mikilvæg á alþjóðavísu (e. Global Systemically Important Institutions/G-SIIs) í skilningi tilskipunar 2013/36/ESB. Hér á landi starfar ekkert kerfislega mikilvægt fjármálafyrirtæki á alþjóðavísu en ekki er útilokað að í framtíðinni geti hér starfað fjármálafyrirtæki sem væri hluti af samstæðu slíks félags.
Í 2. mgr. greinarinnar er kveðið á um hvaða störf er heimilt að telja sem eitt starf við afmörkun á takmörkunum sem kveðið er á um í 1. mgr. Sæti í stjórn eða starf framkvæmdastjóra í félögum sem eru hluti af sömu samstæðu, félögum sem fjármálafyrirtækið fer með virkan eignarhlut í eða félagi sem er aðili að stofnanaverndarkerfi (e. institutional protection scheme) sem fjármálafyrirtæki er aðili að, sbr. 7. mgr. 113. gr. reglugerðar (ESB) nr. 575/2013, teljast sem starf fyrir eitt félag í skilningi 1. mgr. Þessi undantekning byggist á 4. mgr. 91. gr. tilskipunarinnar. Ástæða þess er sú að um er að ræða félög sem eru nátengd fjármálafyrirtæki eða nátengd hvert öðru. Rekstur félaga sem eru tengd fjármálafyrirtæki getur haft veruleg áhrif á rekstur fjármálafyrirtækisins. Stjórnarmaður sem einnig hefur þekkingu á rekstri þessara félaga hefur því víðtækari yfirsýn yfir heildarstarfsemi fjármálafyrirtækis og áhættu innan samstæðunnar og hjá tengdum félögum. Stofnanaverndarkerfi sem kveðið er á um í ákvæðinu þekkist ekki hér á landi en þau eru algengari í Mið-Evrópu, sérstaklega í Þýskalandi og Austurríki. Fjármálafyrirtæki sem eru hluti af stofnanaverndarkerfi þurfa ekki að vera hluti af sömu samstæðu í skilningi félagaréttar. Takmarkanir sem koma fram í 52. gr. a laganna gætu því falið í sér að stjórnarmanni væri óheimilt að sitja í stjórn annars félags sem er aðili að sama stofnanaverndarkerfi. Þrátt fyrir takmarkað gildi þessarar heimildar hér á landi og takmörkun í 52. gr. a er lagt til að ákvæðið sé tekið upp í lögin til þess að íslensk lög séu í fullu samræmi við efni tilskipunarinnar.
Í 3. mgr. er kveðið á um tvær undantekningar frá meginreglunni sem kemur fram í 1. mgr. Samkvæmt ákvæðinu gilda takmarkanir 1. mgr. ekki um störf í stjórnareiningum félaga sem ekki eru rekin í atvinnuskyni að meginstefnu til. Sem dæmi um starfsemi sem hér fellur undir eru störf í stjórnareiningum félaga sem sinna mannúðarstarfsemi, æskulýðsmálum, heilbrigðismálum, menntamálum, íþróttafélögum og öðrum sambærilegum félögum. Sæti í stjórn húsfélags fellur hér einnig undir. Starf framkvæmdastjóra í mörgum slíkum félögum getur þó verið umfangsmikið starf og getur það því komið til skoðunar við mat á undantekningarákvæðum 5. mgr. Í 3. mgr. kemur einnig fram að takmarkanir 1. mgr. gilda ekki um einstakling sem settur er í starf í stjórnareiningu fjármálafyrirtækis á grundvelli laga fyrir hönd ríkisins vegna sérstakra aðstæðna í starfsemi fjármálafyrirtækisins. Hér er t.d. gert ráð fyrir þeim tilvikum þegar gripið er inn í starfsemi fjármálafyrirtækis á grundvelli heimilda sem koma fram í tilskipun 2014/59/ESB um endurreisn og skilameðferð fjármálafyrirtækja.
Í 4. mgr. kemur fram að framkvæmdastjóra í kerfislega mikilvægu fjármálafyrirtæki hér á landi eða á alþjóðavísu sé óheimilt að taka að sér störf í stjórnareiningum annarra félaga nema með leyfi stjórnar. Þá kemur einnig fram að heildarfjöldi starfa framkvæmdastjóra skuli vera innan þeirra marka sem getið er um í b-lið 1. mgr. sé leyfi stjórnar fyrir hendi. Með því er átt við að framkvæmdastjóri geti í mesta lagi setið í stjórn tveggja félaga þar sem hann gegnir nú þegar starfi framkvæmdastjóra fjármálafyrirtækisins. Undantekningar sem koma fram í 3. mgr. greinarinnar gilda einnig um framkvæmdastjóra starfi hann í stjórnareiningu félags sem fellur undir ákvæðið.
Í 5. mgr. er að finna heimild fyrir Fjármálaeftirlitið til að veita stjórnarmanni eða framkvæmdastjóra undanþágu frá takmörkun 1. mgr. til að gegna stöðu stjórnarmanns í einu félagi til viðbótar. Hér koma til skoðunar tvö tilvik sem bæði eru byggð á matskenndum mælikvörðum, annars vegar eðli og umfang starfa stjórnarmannsins og hins vegar sérstakar aðstæður hans. Á grundvelli þessara heimilda getur Fjármálaeftirlitið veitt stjórnarmanni eða framkvæmdastjóra undanþágu til að sitja í stjórn eins félags til viðbótar þrátt fyrir takmörkun 1. mgr. ef umfang og eðli starfs hans hjá fjármálafyrirtækinu er lítið og réttlætir undanþágu. Hér getur t.d. átt við þegar stjórnarmaður situr ekki í sérstökum nefndum innan fjármálafyrirtækis og önnur störf hans kalla ekki á mikla vinnu. Þessi mælikvarði mun þó sjaldan eiga við um framkvæmdastjóra fjármálafyrirtækis. Hins vegar kemur fram í ákvæðinu að horfa megi til umfangs og eðlis annarra starfa stjórnarmanns eða framkvæmdastjóra sem réttlætt geta undanþágu til setu í stjórn eins félags til viðbótar, þ.e. ef eðli og umfang slíkra starfa er lítið. Á grundvelli ákvæðins koma einnig til skoðunar aðstæður þegar önnur störf stjórnarmanns gagnast fjármálafyrirtæki á einhvern hátt, t.d. með tilliti til þekkingar og reynslu. Einnig er heimilt að veita undanþágu vegna einstaklingsbundinna haga stjórnarmanns eða framkvæmdastjóra og þá vegna sérstakra aðstæðna hans. Undanþága skv. 5. mgr. nær einungis til aukastarfs í stjórnareiningu annars félags sem stjórnarmaður en ekki sem framkvæmdastjóri. Ákvæðið byggist á 3.–6. mgr. 91. gr. tilskipunar 2013/36/ESB. Við útfærslu á undanþáguákvæðunum var einnig horft til 5. og 6. mgr. 313. gr. danskra laga um fjármálastarfsemi. Í lokamálslið er kveðið á um að Fjármálaeftirlitið hafi heimild til að upplýsa Evrópsku bankaeftirlitsstofnunina um undanþágur á grundvelli ákvæðisins en kveðið er á um þetta í 6. mgr. 91. gr. tilskipunar 2013/36/ESB.
Um 4. gr.
Í 1. mgr. greinarinnar er kveðið á um skyldu endurskoðanda til að veita Fjármálaeftirlitinu upplýsingar um framkvæmd og niðurstöður endurskoðunar óski Fjármálaeftirlitið eftir slíkum upplýsingum. Sömu skyldu er að finna varðandi endurskoðanda vátryggingafélaga í 1. mgr. 71. gr. laga um vátryggingastarfsemi, nr. 100/2016.
Í 2. mgr. greinarinnar er kveðið á um skyldu endurskoðanda til að tilkynna Fjármálaeftirlitinu um atriði eða ákvarðanir sem hann fær vitneskju um í störfum sínum fyrir fjármálafyrirtækið eða tengd félög og fela í sér ágalla í starfsemi fjármálafyrirtækis eða hjá aðila í nánum tengslum við fjármálafyrirtæki, m.a. félögum sem eru hluti samstæðu fjármálafyrirtækisins. Atriði eða ákvarðanir sem endurskoðanda ber sérstaklega að tilkynna um eru talin upp í a−c-lið ákvæðisins. Í a-lið kemur fram að endurskoðanda beri að tilkynna um veruleg brot á löggjöf sem gildir um starfsemi félagsins og hvers konar brot sem koma til skoðunar við mat á afturköllun starfsleyfis á grundvelli 9. gr. laganna. Með brotum á löggjöf er einnig átt við stjórnvaldsfyrirmæli sett á grundvelli laga sem gilda um starfsemi fjármálafyrirtækisins eða ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laga sem gilda um starfsemina, t.d. 80. og 86. gr. g laganna. Varðandi tilvísun til 9. gr. laganna ber sérstaklega að gæta að 2. tölul. 1. mgr. 9. gr. en þar er vísað til eiginfjár, stórra áhættuskuldbindinga og lausafjár. Hvers konar misbrestur á því að tengja saman aðila á grundvelli 30. gr. laganna eða færa frádrátt frá eiginfjárgrunni á grundvelli 85. gr. laganna fellur því sérstaklega undir þennan lið ákvæðisins en gæti þó líka átt undir b- og c-lið ákvæðisins. Hér gætu einnig komið til skoðunar þau atriði sem sérstaklega eru talin upp í núgildandi 92. gr. laganna eins og greiðslutryggingar útlána. Í b-lið kemur fram að endurskoðanda beri að tilkynna Fjármálaeftirlitinu tafarlaust um atriði eða ákvarðanir sem kunna að hafa áhrif á áframhaldandi rekstur félagsins, þ.m.t. atriði sem hafa verulega þýðingu fyrir fjárhagsstöðu hlutaðeigandi félags. Hér koma m.a. til skoðunar atriði sem varða eigið fé, stórar áhættuskuldbindingar, laust fé, fjármögnun félagsins, stöðu viðskiptamanna og tengdra aðila, tengd félög o.fl. Þá geta komið til skoðunar atriði sem fela ekki í sér brot á löggjöf á þeim tíma sem vinna endurskoðanda fer fram en geta orðið til þess að lög verði brotin síðar, t.d. vanmat á áhættu í starfseminni eða atriði sem varða fjárfesta, viðskiptamenn, tengda aðila o.fl. Í c-lið ákvæðisins kemur fram að endurskoðandi skuli tilkynna Fjármálaeftirlitinu um atriði sem geta leitt til þess að hann mundi synja um áritun eða gera fyrirvara við ársreikning félagsins eða samstæðunnar. Með tilvísun til ársreiknings í c-lið ákvæðisins er einnig átt við árshlutauppgjör. Umrætt ákvæði er ekki nýmæli og er kveðið á um þessi atriði í núgildandi 1. mgr. 92. gr. laganna.
Í 3. mgr. er kveðið á um skyldu endurskoðanda til að gera stjórn fjármálafyrirtækis viðvart um tilkynningu sína á grundvelli 2. mgr. Hér er gerð sú breyting miðað við gildandi lög að endurskoðandi þarf ekki að tilkynna stjórn um tilkynningu á grundvelli 2. mgr. ef rík ástæða er til þess að gera það ekki. Í gildandi lögum er hins vegar gert ráð fyrir því að endurskoðandi tilkynni bæði Fjármálaeftirlitinu og stjórn fjármálafyrirtækis um ágalla í rekstri. Ákvæðið byggist á lokamálslið 2. mgr. 63. gr. tilskipunar 2013/36/ESB.
Inntak 4. mgr. kemur fram í 2. mgr. 92. gr. gildandi laga en orðalagi er breytt í samræmi við 2. mgr. 63. gr. tilskipunar 2013/36/ESB. Þar segir að upplýsingagjöf eða tilkynningar endurskoðanda til eftirlitsaðila teljist ekki brot á lögbundinni eða samningsbundinni þagnarskyldu hans.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
