Ferill 716. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
151. löggjafarþing 2020–2021.
Þingskjal 1195 — 716. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um grunnskóla, nr. 91/2008, og lögum um framhaldsskóla, nr. 92/2008 (fagráð eineltismála).
Frá mennta- og menningarmálaráðherra.
I. KAFLI
Breyting á lögum um grunnskóla, nr. 91/2008.
1. gr.
2. gr.
Fagráð eineltismála.
Hlutverk fagráðs eineltismála er að:
a. vera stuðningsaðili við skólasamfélagið, sem m.a. getur falist í almennri ráðgjöf, leiðbeiningum eða upplýsingagjöf,
b. ná ásættanlegri úrlausn í eineltismálum og gefa út ráðgefandi álit þar að lútandi á grundvelli þeirra gagna og upplýsinga sem ráðinu berast um hvert og eitt mál.
Fagráði eineltismála er heimil vinnsla persónuupplýsinga, þar á meðal viðkvæmra persónuupplýsinga skv. b-lið 3. tölul. 3. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, að því marki sem slík vinnsla telst nauðsynleg vegna starfsemi og hlutverks fagráðsins samkvæmt lögum þessum og reglum settum með stoð í þeim. Um vinnslu persónuupplýsinga samkvæmt lögum þessum fer eftir lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Fagráði eineltismála ber að upplýsa málsaðila um fyrirhugaða upplýsingaöflun samkvæmt ákvæði þessu í samræmi við 2. mgr. 17. gr. sömu laga, sbr. 14. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/679.
Um aðgang að gögnum hjá fagráði eineltismála fer eftir ákvæðum stjórnsýslulaga og upplýsingalaga. Fagráðið getur þó með rökstuddri ákvörðun takmarkað aðgang aðila að tilteknum gögnum ef það telur þau geta skaðað hagsmuni barns eða samband þess við aðra. Fagráðið getur einnig ákveðið að aðilar og lögmenn þeirra geti kynnt sér skjöl og önnur gögn án þess að þau eða ljósrit af þeim séu afhent.
Ráðherra setur reglur um starfsemi fagráðs eineltismála. Þar skal m.a. fjallað um hlutverk fagráðsins, starfshætti, hvernig málum er vísað til fagráðsins, meðferð upplýsinga og gagna, skipunartíma og þóknun. Haft skal samráð við Samband íslenskra sveitarfélaga um þann hluta sem snýr að grunnskólum.
II. KAFLI
Breyting á lögum um framhaldsskóla, nr. 92/2008.
3. gr.
4. gr.
Fagráð eineltismála.
Hlutverk fagráðs eineltismála er að:
a. vera stuðningsaðili við skólasamfélagið, sem m.a. getur falist í almennri ráðgjöf, leiðbeiningum eða upplýsingagjöf,
b. ná ásættanlegri úrlausn í eineltismálum og gefa út ráðgefandi álit þar að lútandi á grundvelli þeirra gagna og upplýsinga sem ráðinu berast um hvert og eitt mál.
Fagráði eineltismála er heimil vinnsla persónuupplýsinga, þar á meðal viðkvæmra persónuupplýsinga skv. b-lið 3. tölul. 3. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, að því marki sem slík vinnsla telst nauðsynleg vegna starfsemi og hlutverks fagráðsins samkvæmt lögum þessum og reglum settum með stoð í þeim. Um vinnslu persónuupplýsinga samkvæmt lögum þessum fer eftir lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Fagráði eineltismála ber að upplýsa málsaðila um fyrirhugaða upplýsingaöflun samkvæmt ákvæði þessu í samræmi við 2. mgr. 17. gr. sömu laga, sbr. 14. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/679.
Um aðgang að gögnum hjá fagráði eineltismála fer eftir ákvæðum stjórnsýslulaga og upplýsingalaga. Fagráðið getur þó með rökstuddri ákvörðun takmarkað aðgang aðila að tilteknum gögnum ef það telur þau geta skaðað hagsmuni barns eða samband þess við aðra. Fagráðið getur einnig ákveðið að aðilar og lögmenn þeirra geti kynnt sér skjöl og önnur gögn án þess að þau eða ljósrit af þeim séu afhent.
Ráðherra setur reglur um starfsemi fagráðs eineltismála. Þar skal m.a. fjallað um hlutverk fagráðsins, starfshætti, hvernig málum er vísað til fagráðsins, meðferð upplýsinga og gagna, skipunartíma og þóknun.
5. gr.
Greinargerð.
Fagráði eineltismála fyrir grunnskóla var komið á fót 21. október 2011 og 5. apríl 2016 fyrir framhaldsskóla. Í lögum um grunnskóla, nr. 91/2008, og lögum um framhaldsskóla, nr. 92/2008, má finna reglugerðarheimild þar sem mælt er fyrir um að ráðherra skuli kveða á um fagráð á vegum ráðuneytisins sem verði ráðgefandi í eineltismálum. Í báðum tilvikum hafa reglugerðir verið settar þar sem segir að foreldrar eða skólar geti óskað eftir aðstoð fagráðs sem starfar á ábyrgð mennta- og menningarmálaráðuneytis ef ekki takist að finna viðunandi lausn innan skóla eða sveitarfélags, þrátt fyrir ítrekaðar tilraunir og aðkomu sérfræðinga. Ráðuneytið hefur gefið út verklagsreglur um vísun mála til fagráðsins, málsmeðferð og eftirfylgni að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga.
Fagráð eineltismála í grunn- og framhaldsskólum starfar nú þegar hjá Menntamálastofnun og hefur það hlutverk að veita skólasamfélaginu stuðning vegna eineltismála með almennri ráðgjöf, leiðbeiningum og upplýsingagjöf. Þá er hægt að vísa eineltismálum til fagráðsins ef ekki tekst að finna fullnægjandi lausn á þeim innan skóla eða sveitarfélags eða vegna meints aðgerðaleysis sömu aðila. Skal þá fagráðið gefa ráðgefandi álit á grundvelli þeirra gagna og upplýsinga sem því berast.
Með frumvarpi þessu er ætlunin að styrkja lagastoð fagráðsins, kveða á um heimild ráðherra til að fela Menntamálastofnun eða öðrum aðila að sinna verkefninu, tryggja heimild til að vinna með persónuupplýsingar og mæla fyrir um afhendingu gagna. Þá er mælt fyrir um undanþáguheimild frá stjórnsýslulögum og upplýsingalögum til samræmis við barnaverndarlög. Í því samhengi er hafður í huga ungur aldur nemenda og viðkvæm staða þeirra.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Fagráð eineltismála í grunn- og framhaldsskóla er nú skipað á grundvelli 4. mgr. 30. gr. laga um grunnskóla, nr. 91/2008, 6. mgr. 33. gr. laga um framhaldsskóla, nr. 92/2008, og reglugerðar um ábyrgð og skyldur aðila skólasamfélagsins í grunnskólum nr. 1040/2011 og sambærilegrar reglugerðar nr. 326/2016 fyrir framhaldsskóla. Í ráðinu sitja þrír aðalmenn og jafnmargir til vara. Fagráðið starfar eftir áðurnefndum verklagsreglum sem settar voru í janúar 2019 og birtar í Stjórnartíðindum.
Umsýsla með fagráðinu er hjá Menntamálastofnun. Hlutverk fagráðsins er samkvæmt verklagsreglum að veita skólasamfélaginu stuðning vegna eineltismála með almennri ráðgjöf, leiðbeiningum og upplýsingagjöf. Hægt er að vísa eineltismálum til fagráðsins ef ekki tekst að finna fullnægjandi lausn innan skóla eða sveitarfélags. Í þeim tilvikum ber fagráðinu að veita ráðgefandi álit á grundvelli þeirra gagna og upplýsinga sem því berast. Þeir sem geta tekið mál upp við fagráðið eru nemendur, foreldrar og forráðamenn og starfsfólk grunn- og framhaldsskóla, sem og aðilar sem starfa með börnum í skóla-, frístunda- eða tómstundastarfi, og hefur það stoð í grunnskólalögum.
Á árunum 2012–2019 var 28 málum vísað til fagráðs eineltismála og lauk 20 þeirra með ráðgefandi álitum en fimm málum var vísað annað. Við vinnslu mála hjá fagráðinu berast oft viðkvæmar persónuupplýsingar, t.d. gögn úr barnaverndarmálum en barnavernd hefur víðtækar heimildir til að afla gagna á grundvelli barnaverndarlaga, m.a. frá heilbrigðisstarfsmönnum. Í þeim lögum er einnig að finna sérstaka heimild um að barnavernd geti takmarkað aðgang að gögnum ef hún telur að þau geti skaðað hagsmuni barns og samband þess við foreldra eða aðra. Því er oft um að ræða upplýsingar sem njóta frekari verndar samkvæmt barnaverndarlögum en ella á grundvelli stjórnsýslulaga og upplýsingalaga.
Að mati Menntamálastofnunar er sérstaklega mikilvægt að horfa til þeirrar þróunar sem orðið hefur á starfi fagráðsins, en segja má að hlutverk þess sé að sumu leyti annað en gert var ráð fyrir þegar umsýsla með fagráði eineltismála var flutt til Menntamálastofnunar árið 2015. Málin eru oft og tíðum þung og erfið einstaklingsmál, þeim fylgja viðkvæm gögn sem stundum hefur verið aflað á grundvelli barnaverndarlaga og við könnun mála hefur komið í ljós að vandinn er ekki beint einelti heldur félagslegur vandi sem tengist heimilisaðstæðum málsaðila.
Í ljósi þróunar sem orðið hefur á störfum fagráðsins er litið svo á að þörf sé á að styrkja lagastoð fagráðsins, en jafnvel þó að fagráðið taki ekki stjórnvaldsákvarðanir í skilningi stjórnsýslulaga með ráðgefandi álitum sínum fer það með viðkvæmar persónuupplýsingar, m.a. í skilningi laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Ráðuneytið hefur í svörum sínum við stjórnsýsluerindum talið ríka skyldu hvíla á foreldrum, bæði þolenda og meintra gerenda, að taka þátt í meðferð mála hjá fagráðinu með vísan til 19. gr. laga um grunnskóla, nr. 91/2008, og 2. mgr. 5. gr. reglugerðar um ábyrgð og skyldur aðila skólasamfélagsins í grunnskólum nr. 975/2018 sem kveður á um að foreldrar beri ábyrgð á uppeldi barna sinna. Þannig bera foreldrar einnig ásamt börnum sínum ábyrgð á hegðun þeirra og framkomu gagnvart samnemendum og starfsfólki skóla og eiga að bregðast við afleiðingum af hegðun barna sinna í skóla.
3. Meginefni frumvarpsins.
Með frumvarpinu eru lagðar til sambærilegar breytingar á lögum um grunnskóla, nr. 91/2008, og lögum um framhaldsskóla, nr. 92/2008.
Lagt er til að fella brott málsliði er kveða á um starfrækslu fagráðs á vegum ráðuneytisins er verði ráðgefandi í eineltismálum úr lögunum og kveða þess í stað á um fagráð eineltismála í sérstakri lagagrein.
Í frumvarpinu er fjallað um skipun fagráðsins og heimild fyrir ráðherra til að fela Menntamálastofnun eða öðrum aðilum að annast umsýslu þess. Kveðið er á um hlutverk fagráðsins sem er sambærilegt því sem fram kemur í gildandi verklagsreglum fagráðsins.
Þá er fagráðinu veitt heimild til að vinna með persónuupplýsingar, þar á meðal viðkvæmar persónuupplýsingar í skilningi b-liðar 3. tölul. 3. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018. Kveðið er sérstaklega á um að fagráðinu beri að upplýsa málsaðila um fyrirhugaða upplýsingaöflun í samræmi við 2. mgr. 17. gr. sömu laga.
Loks er fjallað um aðgang að gögnum. Að meginstefnu gilda ákvæði stjórnsýslulaga og upplýsingalaga. Fagráðinu verður þó heimilt að takmarka aðgang aðila að tilteknum gögnum ef það telur þau geta skaðað hagsmuni barns eða samband þess við aðra. Fagráðið getur einnig ákveðið að aðilar og lögmenn þeirra geti kynnt sér skjöl og önnur gögn án þess að gögnin eða ljósrit séu afhent. Ákvæðið er til samræmis við ákvæði barnaverndarlaga.
Þá verður áfram mælt fyrir um starfsemi fagráðsins með reglum en fyrirmynd þessa ákvæðis eru núgildandi verklagsreglur.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Ísland hefur innleitt reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/679 í íslenskan rétt með lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018. Með frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar sem hafa það meðal annars að markmiði að tryggja heimild fagráðs eineltismála til að vinna með persónuupplýsingar til samræmis við kröfur laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, einkum með tilliti til kröfu um skýrleika lagaákvæða sem heimila eða fela í sér vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga. Mikilvægt er að lagastoð fyrir vinnslu persónuupplýsinga á þessu sviði og öðrum sé skýr og grundvallist á lagaheimild. Ákvæði frumvarpsins eiga ekki að ganga gegn stjórnarskrá eða alþjóðlegum skuldbindingum enda er með frumvarpinu leitast við að tryggja að ákvæðin gangi ekki gegn lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga.
5. Samráð.
Frumvarpið er samið í mennta- og menningarmálaráðuneytinu. Ráðuneytið birti áform um lagasetningu og mat á áhrifum í samráðsgátt stjórnvalda (mál nr. S-35/2021) 4. febrúar sl. Alls bárust fjórar umsagnir og var unnið með þær við smíði frumvarpsins. Þá var kallað eftir afstöðu Menntamálastofnunar.
Frumvarpið var til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda 23. febrúar til 9. mars 2021 (mál nr. S-54/2021). Þrjár umsagnir bárust. Umsagnirnar voru frá Landssamtökunum Þroskahjálp, Sambandi íslenskra framhaldsskólanema og Barnaheill – Save the Children á Íslandi. Umsagnirnar voru almennt jákvæðar en bent var á einstök efnisatriði sem útfæra mætti nánar í störfum fagráðsins, svo sem að tryggt verði að fagráðið taki sérstakt tillit til fatlaðra barna og einstaklinga og að verklagsreglur verði þannig að fagráðið setji sér verklagsreglur um hvaða persónuupplýsinga sé talið nauðsynlegt að afla í þeim málum sem varða fötluð börn og ungmenni og að eingöngu mikilvægum upplýsingum verði miðlað. Einnig var bent á nauðsyn þess að fyrir lægju upplýsingar um fulltrúa fagráðsins á upplýsingasíðu þess, starfsemi þess yrði kynnt fyrir nemendum og að fagráðið yrði að vera í stakk búið til að taka við málum nemenda af hvaða meiði sem þau kynnu að vera. Þá var bent á að nauðsynlegt væri að stuðla að forvörnum og veita einstaklingum aðstoð við að byggja upp sjálfsmynd sína. Í þessu samhengi var hvatt til þess að hlutverk fagráðsins yrði endurskilgreint og að skólum yrði veitt ráðgjöf um hvernig koma mætti í veg fyrir einelti.
Mennta- og menningarmálaráðuneyti tók afstöðu til þeirra umsagna sem bárust. Þær leiddu ekki til breytinga á frumvarpinu með vísan til markmiðs frumvarpsins. Umsagnirnar verða aftur á móti hafðar til hliðsjónar við frekari vinnslu í tengslum við málefnið, svo sem við að setja reglur um starfsemi fagráðs eineltismála. Þar skal meðal annars fjallað um hlutverk fagráðs, starfshætti, hvernig málum er vísað til fagráðsins, meðferð upplýsinga og gagna, skipunartíma og þóknun.
6. Mat á áhrifum.
Með frumvarpi þessu er ætlunin að styrkja lagastoð fagráðsins, kveða á um heimild ráðherra til að fela Menntamálastofnun eða öðrum aðila að sinna verkefninu, tryggja heimild til að vinna með persónuupplýsingar og kveða á um afhendingu gagna. Mælt er fyrir um undanþáguheimild frá stjórnsýslulögum og upplýsingalögum í samræmi við barnaverndarlög. Í því samhengi var hafður í huga ungur aldur nemenda og viðkvæm staða þeirra.
Frumvarpið felur ekki í sér breytingar á þjónustu við þá einstaklinga sem í hlut eiga eða aukið umfang stofnana. Eingöngu er verið að styrkja þann lagagrundvöll sem fyrir er svo að fagráð eineltismála geti sinnt lögbundnu hlutverki sínu auk þess sem verið er að tryggja betur réttindi einstaklinga vegna vinnslu persónuupplýsinga þannig að hún samrýmist persónuverndarlöggjöfinni. Frumvarpið ætti því ekki að hafa áhrif á hagsmuni almennings að öðru leyti eða hagsmunaaðila.
Þar sem ekki er gert ráð fyrir því að frumvarpið hafi í för með sér frekari fjárhagsáhrif en það frumvarp sem varð að lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, ætti enginn viðbótarkostnaður að falla á þá opinberu aðila sem frumvarpið snertir umfram það sem varð með gildistöku framangreindra laga. Verði frumvarpið að lögum er ekki gert ráð fyrir að lögfesting þess hafi fjárhagsáhrif á ríkissjóð eða sveitarfélögin.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Í 2. mgr. er hlutverk fagráðsins skilgreint. Um er að ræða sömu framsetningu og má finna í gildandi verklagsreglum um fagráðið.
Samkvæmt a-lið skal fagráðið vera stuðningsaðili við skólasamfélagið, sem meðal annars getur falist í almennri ráðgjöf, leiðbeiningum og upplýsingagjöf.
Samkvæmt b-lið er hlutverk fagráðsins að ná ásættanlegri úrlausn í eineltismálum og gefa út ráðgefandi álit þar að lútandi á grundvelli þeirra gagna og upplýsinga sem ráðinu berast um hvert og eitt mál. Álit fagráðsins eru ráðgefandi og því ekki bindandi. Álitin eru endanleg og ekki er um að ræða stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Af því leiðir að ákvörðun ráðsins er ekki kæranleg til æðra stjórnvalds.
Hvað varðar málsmeðferðarreglur er þó mat ráðuneytisins að jafnvel þó að fagráðið taki ekki stjórnvaldsákvörðun með álitum sínum ber því að fylgja reglum stjórnsýsluréttarins enda byggjast stjórnsýslulögin á óskráðum meginreglum sem hafa víðtækt gildissvið. Þannig gilda t.d. jafnræðisreglan og reglan um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda í störfum fagráðsins.
Það verður ekki loku fyrir það skotið að teknar verði stjórnvaldsákvarðanir í tengslum við störf fagráðsins, eins og þegar fram kemur beiðni um afhendingu gagna. Þá gilda eðli málsins samkvæmt ákvæði stjórnsýslulaga og eru slíkar ákvarðanir kæranlegar til æðra stjórnvalds eftir því sem við á hverju sinni.
Þrátt fyrir að álit fagráðsins séu ekki kæranleg hefur mennta- og menningarmálaráðuneytið fengið sent erindi frá fagráði eineltismála um að aðkomu þess sé lokið en fullnægjandi árangur hafi ekki náðst. Í slíkum tilvikum skoðar ráðuneytið þau mál sem um ræðir á grundvelli eftirlitsskyldu þess, sbr. 4. gr. laga um grunnskóla, nr. 91/2008.
Í 3. mgr. er mælt fyrir um að fagráði eineltismála verði heimil vinnsla persónuupplýsinga, þar á meðal viðkvæmra persónuupplýsinga um líkamlegt og andlegt heilbrigði einstaklings. Skilyrði þess að ráðið hafi heimild til að vinna með slíkar upplýsingar er að vinnslan sé nauðsynleg vegna starfsemi og hlutverks fagráðsins. Um vinnslu persónuupplýsinga samkvæmt lögum þessum fer eftir lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Fagráði eineltismála ber að upplýsa málsaðila um fyrirhugaða upplýsingaöflun samkvæmt ákvæði þessu í samræmi við 2. mgr. 17. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, sbr. 14. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/679.
Í 4. mgr. er að finna ákvæði um afhendingu gagna en meginreglan er sú að um afhendingu slíkra gagna fer samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga og upplýsingalaga. Með ákvæðinu er þó mælt fyrir um sérstaka takmörkun á rétti til aðgangs að gögnum með vísan til hagsmuna barnsins. Fyrirmynd þessa ákvæðis er fengin úr barnaverndarlögum, nr. 80/2002. Á sama hátt getur fagráðið ákveðið að aðilar og lögmenn þeirra geti kynnt sér skjöl og önnur gögn án þess að afhenda þau eða ljósrit af þeim. Það byggist á því að einkahagsmunir barns vega þyngra en hagsmunir annarra af því að fá aðgang að gögnum.
Í 5. mgr. er mælt fyrir um heimild ráðherra til að kveða á um ýmis atriði með reglum. Fyrirmynd ákvæðisins eru gildandi verklagsreglur um fagráð eineltismála.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
