Ferill 1130. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
153. löggjafarþing 2022–2023.
Þingskjal 2256 — 1130. mál.
Svar
fjármála- og efnahagsráðherra við fyrirspurn frá Óla Birni Kárasyni um breytingar á sköttum og gjöldum.
1. Hvaða skattar og tryggingagjöld ríkissjóðs hafa lækkað frá árinu 2013? Hvaða skattar hafa hækkað? Óskað er eftir sundurgreiningu eftir árum og skattstofnum.
Í töflu sem fylgir með svarinu koma fram helstu breytingar á skattalögum sem hafa haft í för með sér hækkun eða lækkun á tekjum ríkissjóðs á árunum 2013 til 2023. Taflan miðast við breytingar á skattalögum sem lögfestar voru á 141.–153. löggjafarþingi og sýnir áætluð áhrif þeirra á tekjur ríkissjóðs á tímabilinu 2013 til 2023, sundurgreind eftir einstökum breytingum þar sem fram kemur heiti skatts og áætluð tekjuáhrif á hverju ári fyrir sig. Taflan sýnir áætluð bein fyrstu áhrif á tekjur ríkissjóðs, sundurgreind eftir árum og einstökum sköttum. Almennt eru ekki meðtalin óbein afleidd áhrif sem eiga sér stað síðar vegna áhrifa skattkerfisbreytinganna á hegðun, hagstærðir og skattstofna. Þær lagabreytingar sem voru gerðar vegna heimsfaraldurs kórónuveiru, COVID-19, eru merktar sérstaklega. Breytingunum er raðað í tímaröð.
Hér á eftir er farið yfir þau skilyrði sem einstakar skattalagabreytingar þurfa að uppfylla til að vera taldar með í töflunni.
1. Breytingar hafi verið lögfestar á 141.–153. löggjafarþingi.
2. Breytingar hafi marktæk, metanleg og veruleg tekjuáhrif á ríkissjóð.
3. Breytingar sem hafa mjög lítil tekjuáhrif eru almennt ekki meðtaldar og er miðað við 0,005% af VLF.
4. Bein hliðaráhrif innan sama skatts eða á aðra skatta eru meðtalin, sé þeim fyrir að fara.
5. Breytingar á krónutölugjöldum eru aðeins meðtaldar að því marki sem þær eru meiri eða minni en sem nemur verðbólgu á næstliðnu ári og því sé um raunbreytingu gjalds að ræða.
6. Hliðaráhrif af sérstökum úttektum séreignarsparnaðar 2013–2016 eru ekki meðtalin. Sama gildir um séreignarsparnaðarleiðina sem hófst 1. júlí 2014 og bein hliðaráhrif af höfuðstólsleiðréttingunni (sérstakan persónuafslátt til rétthafa án skulda).
7. Breytingar á bankaskatti sem lögfestar voru í árslok 2013 eru meðtaldar.
8. Bein hliðaráhrif af stöðugleikaframlagi samkvæmt lögum um stöðugleikaskatt, nr. 60/2015, til lækkunar á bankaskatti frá 2016 (álagning á fyrirtæki í slitameðferð sem ella hefði orðið), eru meðtalin.
9. Veiðigjöld eru ekki meðtalin þar sem þau hafa ekki verið flokkuð sem skattar í tekjuflokkunarkerfi fjárlaga eða ríkisreiknings undanfarin ár. Einnig skiptir máli hér að endurmat á áhrifum breyttra laga og reglna á tekjur af veiðigjöldum á grundvelli endanlegra upplýsinga um afla liggur ekki fyrir með samræmdum hætti.
10. Tímabundnar ráðstafanir frá fyrri árum sem runnu út á tímabilinu 2013 til 2023 og voru ekki framlengdar eru ekki meðtaldar í megintöflunni þar sem hún miðast einvörðungu við lagabreytingar sem gerðar voru á tímabilinu. Tímabundnar ráðstafanir frá fyrri árum eru hins vegar meðtaldar ef þær voru framlengdar eða gerðar varanlegar með lagabreytingum á tímabilinu sem til skoðunar er. Tekjuáhrif af völdum brottfalls tímabundinna ákvæða eru þó í tveimur tilvikum sýnd sérstaklega fyrir neðan megintöfluna til upplýsingar (auðlegðarskattur og orkuskattur á rafmagn).
Ástæða er til að leggja áherslu á að hafa þarf fyrirvara um margvíslega óvissu um forsendur fyrir því mati á einstökum ráðstöfunum í tekjumálum sem sett er fram með tölulegum hætti í töflunni. Nánar er vikið að því svari við 2. lið. Einnig er ástæða til að vekja sérstaklega athygli á því að tölurnar í töflunni eru á verðlagi hvers árs og spanna nokkuð langt tímabil, eða áratug, þar sem verðlagsbreytingar hafa verið allnokkrar og þá ekki síst síðustu árin. Það veldur nokkurri bjögun í samanburði á þróuninni milli ára og þar með þegar veltutölur einstakra liða eru lagðar saman yfir tímabilið þannig að það gefur ekki í öllum tilfellum fyllilega skýra mynd af raunvirðinu. Til að gefa betri nálgun á raunstærðir eru heildarsamtölur neðst í töflunni færðar á fast verðlag ársins 2023 miðað við vísitölu neysluverðs.
Eins og fram kemur í þessum niðurstöðulínum töflunnar voru samanlögð áhrif skattahækkana og skattalækkana á föstu verðlagi orðin um 95 mia.kr. til lækkunar árlega þegar komið var fram á árið 2023. Eru þá eftirstandandi áhrif af tekjuráðstöfunum vegna kórónuveirufaraldursins meðtalin en þær eru að mestu leyti tímabundnar og að þeim frátöldum nemur skattalækkunin um 90 mia.kr. árið 2023. Yfir allt tíu ára tímabilið nemur uppsöfnuð nettó skattalækkun 372 mia.kr. í heildina en 315 mia.kr. þegar aðgerðir vegna veirufaraldursins eru frátaldar. Í niðurlagi töflunnar kemur einnig fram að umræddar skattahækkanir voru 28 talsins á tímabilinu en skattalækkanir voru mun fleiri eða 75 talsins.
2. Að öðru óbreyttu, hverjar hefðu skatttekjur ríkisins orðið frá 2013 til 2023 ef skattar og tryggingagjöld hefðu verið óbreytt miðað við árið 2012? Óskað er eftir sundurgreiningu eftir árum, jafnt á verðlagi hvers árs sem og á föstu verðlagi.
Fyrst skal tekið fram að skattar hafa áhrif á hagrænar ákvarðanir heimila og fyrirtækja og þar með á hinar ýmsu hagstærðir, þar með talið skattstofnana sjálfa. Stærð skattstofna á tímabilinu 2013–2023 endurspeglar efnahagslegar aðstæður á þeim tíma og þar með einnig það skattkerfi sem við lýði var á tímabilinu. Hefði skattkerfið (skatthlutföll, afmörkun skattstofna, skattastyrkir, skattframkvæmd o.s.frv.) verið öðruvísi en það var í reynd, svo sem eins og það var árið 2012, hefði efnahagsþróunin orðið að einhverju leyti önnur, til dæmis í framleiðslustarfsemi, á vinnumarkaði, fjármálamarkaði o.s.frv., og þar með skattstofnarnir sjálfir. Skilyrðið „að öðru óbreyttu“, sem tilgreint er í spurningunni, er því ómögulegt tilvik í raunveruleikanum. Sé eigi að síður reynt að meta hverjar tekjur ríkissjóðs hefðu orðið við slíkar ímyndaðar aðstæður fyrir það tímabil sem spurt er um þá jafngildir það því að beita skattkerfi ársins 2012 á raunverulega skattstofna tímabilsins. Til þess þyrfti að reikna álagningu skatta með öðru skattkerfi en var í gildi við hina raunverulegu álagningu, en það er ekki gert hér.
Hér er farin sú leið að beita aðferðum hliðstæðum við þær sem venjan er að nota við áhrifamat í lagafrumvörpum og áætlanagerð í ríkisfjármálum til að meta skammtímaáhrif skattkerfisbreytinga, þ.e. á upphafsári og allra næstu árum. Er þá byggt á tiltækum upplýsingum um tekjustofna og forsendur skattálagningar og oftast notuð tiltölulega einföld kyrrstæð nálgun við útreikninga en þó leitast við að taka að einhverju marki tillit til óbeinna áhrifa sem skattstofnar verða fyrir með tímanum vegna viðbragða aðila við skattkerfisbreytingum. Óvissa um umfang og tímasetningu slíkra viðbragða er oft veruleg í upphafi enda ræður þar samspil margra þátta.
Í töflunni má sjá lista yfir helstu skattkerfisbreytingar frá árinu 2013 og áætluð áhrif þeirra á tekjur ríkisins á upphafsári og fram til ársins 2023. Í tilviki varanlegra kerfisbreytinga eru áhrifin reiknuð á grundvelli skattstofnsins eins og hann er metinn á hverjum tíma ef hægt er, sbr. forsenduna „að öðru óbreyttu“ í 2. lið. Að öðrum kosti eru upphafsáhrif framreiknuð í takt við viðkomandi skattstofn eða annað viðeigandi viðmið í hverju tilviki. Í mörgum tilvikum miðast framreikningur við nafnvirði VLF, einkum eftir að nokkur ár eru liðin frá kerfisbreytingu, og er sú aðferð hlutlaus en ónákvæm. Upphafsáhrifin geta þó reynst ofmat þegar frá líður vegna framangreindra viðbragða við skattahækkun eða -lækkun. Með þessum fyrirvörum eru fjárhæðir töflunnar því nálgun við áhrif kerfisbreytinganna á skatttekjur ríkisins „að öðru óbreyttu“.
Áhrifamatið tekur til beinna áhrifa af hverri kerfisbreytingu og beinna hliðaráhrifa innan sama skatts eða á aðra skatta, ef þeim er fyrir að fara. Hliðaráhrif yfir á aðra skatta eru í töflunni talin með þeim skatti sem lagabreytingin er gerð á, dæmi: hliðaráhrif af breytingum á vörugjöldum yfir á VSK; hliðaráhrif af breytingum á tryggingagjaldi yfir á tekjuskatt lögaðila.
Ítrekað skal að þótt kyrrstæð greining eins og hér er beitt reynist vel við að meta áhrif hagstjórnaraðgerða í skattkerfinu til skamms tíma gildir hið sama almennt ekki til lengri tíma. Eftir því sem lengra líður frá kerfisbreytingu koma afleidd áhrif hennar yfir á aðrar hagstærðir fram í meira mæli og framreiknuð upphafsáhrif án tillits til þeirra verða æ ómarktækari nálgun við raunveruleg heildaráhrif.
Fjárhæðir töflunnar eru á verðlagi hvers árs. Neðst í töflunni eru sýnd árleg samanlögð áhrif bæði á verðlagi hvers árs og á föstu verðlagi ársins 2023 til að gefa betri nálgun við raunvirði þar sem um er að ræða nokkuð langt tímabil og uppsöfnuð verðlagsbreyting því orðin allnokkur.
3. Hvaða áhrif hafa skattkerfisbreytingar frá 2013 haft á ráðstöfunartekjur heimilanna?
Ljóst er að skattkerfisbreytingar tímabilsins hafa lækkað skatta á bæði heimili og fyrirtæki og aukið ráðstöfunartekjur heimila. Til að meta umfang þeirrar aukningar í heild þyrfti þó að afla frekari upplýsinga en fram koma í töflunni. Fyrir því eru einkum tvær ástæður. Annars vegar er það mismunandi eftir tegundum skatta hve stór hluti er formlega lagður á heimilageirann. Hins vegar er ekki alltaf ljóst hver verður fyrir endanlegum áhrifum af skattabreytingum. Tekjuskattar og fleiri beinir skattar eru lagðir beint á einstaklinga og lögaðila og í þeim tilvikum er skýrt hver verður fyrir hinum fyrstu beinu áhrifum þegar skattur er hækkaður eða lækkaður eða skattaívilnun beitt. Samkvæmt töflunni eru tekjuáhrif kerfisbreytinga á öllu tímabilinu til lækkunar orðin um 95 mia.kr. á árinu 2023. Þar af eru 66 ma.kr. í tekjuskatti einstaklinga sem er alfarið lagður á einstaklinga en um 5 mia.kr. af því fólu í sér samsvarandi hækkun á útsvari sveitarfélaga vegna aukinnar fjármögnunar ríkisins á málefnum fatlaðra.
Í tilviki virðisaukaskatts og annarra óbeinna skatta og skatta á fyrirtæki er því hins vegar oftast ekki þannig farið að breytingar komi eingöngu fram hjá heimilunum, a.m.k. í fyrstu. Til lengri tíma litið má þó ætla að lækkun slíkra skatta við skilyrði virkrar samkeppni geti skilað sér í meiri eða minni mæli til heimilanna, t.d. í mynd lægra vöruverðs eða meira svigrúms til að greiða hærri laun. Skattkerfisbreytingar geta einnig haft áhrif á efnahagsstærðir eins og verðbólgu, laun og fleira sem einnig hafa áhrif á ráðstöfunartekjur og kaupmátt heimila. Slíkt heildarsamhengi skiptir ekki síst máli þegar langt tímabil er til skoðunar eins og hér. Viðamikil rannsókn á flóknu samspili slíkra þátta rúmast ekki innan þess ramma sem lög um þingsköp Alþingis setja við fyrirspurnum.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
